Становища На Заинтересувани Страни И Правни Мнения · дело 14/2026

КОНСТИТУЦИОНЕН с ъ д K^MIZJJ^ Дата П Р А В Н О М Н Е Н И Е от проф. Емилия Друмева относно к.д. № 14 от 2026 г. УВАЖАЕМИ КОНСТИТУЦИОННИ СЪДИИ, Във връзка с допуснатото по к.д. № 14 от 2026 г. разглеждане по същество на искане от група народни представители от 52-о Народно събрание за установяване противоконституционност на Указ № 170 от 29.05.2026 г. на президента на Република България в частта по т.3.1., 3.2., 3.3. и Приложение № 1 от т. 3.2. от Правилата за провеждане на публични консултации и процедура за назначаване на състав на Централната избирателна комисия (ЦИК) представям правно мнение. Вносителят твърди, че президентът, упражнявайки законовото си правомощие да назначи състав на ЦИК, по недопустим начин е създал допълнителни правила (самостоятелна методика) за приложение на принципа на най-големия остатък, които не произтичат пряко от чл. 46, ал. 8 Изборния кодекс (ИзбК) и така е създал „правило с първично нормативно съдържание", извън президентските правомощия и в нарушение на принципи на Конституцията - чл. 4, ал.1 (правова държава), чл. 6 (равенство пред закона), чл. 8 (разделение на властите), чл. 10 (принципи на изборното право) и чл. 11, ал.1 (политически плурализъм). 1. Твърдението за „самостоятелна методика" Правомощието на президента на Републиката да назначава състава на ЦИК (постоянно действащ орган с мандат 5 години) по процедура, определена от него (чл. 46, ал. 4), и въз основа на предложение от парламентарно представените партии/коалиции, представлява законово развитие на конституционното правомощие на държавния глава по чл. 98, т.7 да назначава и освобождава държавни служители, определени със закон. Такъв закон е ИзбК и съдържа изрична конституционно основана делегация към президента на Републиката, да определи процедура за съставяне на ЦИК (чл. 46, ал.8). Процедурата по съставяне на ЦИК, разписана в чл. 46, ал. 8, е основана на предвиденото в ал. 4 на същия чл. 46 ИзбК, и съдържа две изисквания: - Да се запази съотношението на парламентарно представените партии и коалиции, като се използва методът на най-големия остатък (партиите и коалициите с равни остатъци попълват незаетите места, като се започне от най-малката парламентарно представена партия или коалиция), и - Представителите на една партия или коалиция да нямат мнозинство в комисията. 1 Тези изисквания формират двете части на процедурата (чл. 46, ал.8 ИзбК) по съставяне на ЦИК В нея методът на най-големия остатък (изр. 1 и 2) и неговото прилагане е само част от процедурата; другата част - (изр. 3) е ограничението спрямо партия или коалиция с мнозинство в комисията, за което ще стане дума по-нататък. В искането се прави упрек, че с въпросните разписани Правила президентът създава самостоятелна методика за разпределяне местата е ЦИК като първо се прави разпределяне по метода на най-големия остатък, после - прилагане ограничението относно мнозинство в комисията, „вместо да възпроизведе законовия текст". Впрочем, с Правилата се прави точно това - възпроизвежда се цялото съдържание в трите изречения на чл. 46, ал. 8 ИзбК, в систематическата поредност. И още, в искането се твърди, че Правилата изкривяват прилагането на метода на най-големия остатък. Намирам това за неточно - методът на най-големия остатък е само част от процедурата, определяна от президента, по изрично възлагане с ИзбК . По същество, искането оспорва не само прилагането на метода, но цялостната процедура, предвидена в чл. 46, ал. 8 ИзбК в определената поредност. А Правилата към Указа стриктно и мотивирано възпроизведат и прилагат процедурата, разписана в трите изречения на чл. 46, ал.8 ИзбК, което прави отправеният упрек, че е създадено „ново правило" и създадена „самостоятелна методика с първично нормативно съдържание", за каквато президентът не е оправомощен, несъстоятелен - дописване няма. Наистина ИзбК не задължава президентът да описва стъпките по прилагането на двете изисквания на чл. 46, ал. 8 в писмени Правила, приложение към Указа за назначаване членовете на ЦИК. Но наложила се традиция в съвременна България в битността й на демократична и правова държава предвижда при избирането/назначаването, извършвано от Народното събрание, президента и други висши органи, да има правила, разписани или не, за повече прозрачност в публичната сфера; в настоящия случай с оспорения указ се следва установена практика (вж. Указ 53 от 20.03.2014 г., Указ 126 от 03.05.2021 г., Правила, гласувани в Народното събрание за избиране парламентарна квота за Висшия съдебен съвет и др.). Такива правила представляват администриране на прилагането на законово предвидена правна фигура - в случая, процедура за назначаване състава на ЦИК, определяна от президента чрез упражняване на негово правомощие, изрично предвидено в ИзбК. Оспорваните в настоящето дело Правила не представляват самостоятелна методика и неслучайно не се обнародват в Д.В. като самостоятелен нормативен акт, а се обявяват на сайта на президента; те възпроизвеждат съдържанието на чл. 46, ал. 8 ИзбК и не нарушават принципа на правовата държава, напротив, допринасят за публичност и яснота в правоприлагането като проява на правова държава, поради което не са противоконституционни. 2 Оспорените правила не са и „допълнителни правила относно математическото прилагане на метода", каквото се вменява на президента; впрочем точно описаното в искането като „правилно" прилагане на метода, по същество има характера на допълнителни правила, макар, че в самото искане се обръща внимание за възможни разни технически решения, думата за които има законодателят. 2. Методът на най-големия остатък (Хеър-Ниймайер) Въпросният метод, предвиден за да се постига запазване съотношението на парламентарно представените партии/коалиции (в случая пропорцията между числеността на всяка партия/ коалиция и числеността на ЦИК), присъства в ИзбК с две различни названия (недопустим законодателен недостатък) - „метод на най-големия остатък" и „метод на Хеър-Ниймайер". Няма спор (вж. искането и Определението на Конституционния съд от 23.07.2026 г.), че става дума за едно и също - вариант на метода Хеър. Този метод (и неговите модификации) е известен като метод на избирателната квота и е един от двата широко прилагани по Л света методи (заедно с метода Д Ондт - метода на делителя и модификации) за постигане пропорция на гласове и мандати в избори за парламент (а оттам - за колективен орган въобще), с цел съразмерност при превръщането на избирателските гласове в парламентарни мандати. В действащото законодателство няма кратък нагледен числов пример за прилагане на метода, както е била традицията в изборните закони при действието на Търновската конституция; явно приема се, че понятието е с познато съдържание. В рамките на чл. 46, ал. 8 ИзбК формулата на метода на най-големия остатък би изглеждала Парл. численост П/К х Брой места за разпределяне в ЦИК = Места за всяка П/К в ЦИК 240 н. пр. Тя е приложена така в Правилата на указа и това не се оспорва. Оспорва се обаче, че след като е установено, че една парламентарно представена партия/коалиция има мнозинство, на нея се отнема едно място, за да се спази второто изискване на чл. 46, ал. 8 (както и да има съобразяване с чл. 53, ал. 5 ИзбК), и определянето на състава на ЦИК приключва. Това прилагане на чл. 46, ал. 8, според вносителя, изкривява метода на най-големия остатък и не постига целта на законовата уредба за запазване пропорцията, с което се нарушава принципа на правовата държава, а оттам - и Конституцията. Защото, разсъждава вносителят, ограничението относно мнозинството е трябвало да се приложи преди окончателното разпределяне на местата, а не след това, както е направено в Правилата. Според искането, правилният прочит и прилагане на чл. 46, ал. 8 ИзбК изисква 3 местата, разпределени вече на партията/коалицията, оказала се с мнозинство в ЦИК, да бъдат извадени от общия брой (15) членове на ЦИК и да се извърши ново разпределяне на останалите места в ЦИК между другите парламентарно представени партии/коалиции, пак чрез метода на най- големия остатък. Заслужава отбелязване, че в тази аргументация вносителят въвежда фигурата „ окончателно разпределяне на местатакоето означава, че правилното, според него, прилагане на чл. 46, ал. 8 ИзбК включва едно първо разпределяне на местата чрез метода на най-големия остатък (за да се установи дали някоя партия/коалиция има мнозинство), последвано от изваждане на разпределените на партията/коалицията, имаща мнозинство, места от общия брой и извършване на ново разпределяне по метода на най- големия остатък, което се явява окончателно. Изборният кодекс обаче, не предвижда второ по ред прилагане на метода на най-големия остатък. Заедно с приложеното ограничение по третото изречение на чл. 46, ал. 8 цялостната процедура за съставяне на ЦИК по ИзбК, реализирана по Правилата към Указа, приключва. Така посредством Правилата, утвърдени с оспорения указ, изискванията, предвидени в чл. 46, ал. 8 ИзбК за определяне състава на ЦИК, са изпълнени и твърдението за нарушаване на кодекса, а оттам - на Конституцията, е неоснователно. 3. „Независимият кандидат" В искането, в подкрепа на поддържаната теза, се прави сравнение с положението на независимите кандидати в Методиката за определяне на резултатите от гласуване и разпределяне на мандатите при избори за народни представители (Приложение № 1 към чл. 248 ИзбК), накратко - как избирателските гласове се превръщат в персонифицирани парламентарни мандати; възприетият в посочената Методика подход е първо да се пресметнат спечелените от независими кандидати мандати (ако има такива) по райони, да се извадят от общия брой мандати (240) и останалите мандати да се разпределят между регистрираните партии и коалиции по възприетия метод за пропорция между гласове и мандати. В искането се подчертава, че тази Методика се прилага „исторически и еднозначно". Смисълът на това сравнение изисква кратко връщане назад в историята на изборите в България след 1990 г. Фигурата „независим кандидат" се появява в Закона за избиране на народни представители, общински съветници и кметове (ЗИНПОСК) от 1991 г., когато изборната система е чисто пропорционална. За смекчаване на абсолютната партийна доминация е въведено участие на независим(и) кандидат(и) - по принцип, чуждо тяло в една пропорционална система, предназначена и доминирана от политически партии. Това обяснява, защо в рамките на тази система изборният резултат на независим кандидат се определя чрез принципно различна технология в сравнение с резултата на политическите партии - независимият кандидат е издигнат в изборен район и резултатът му се определя пряко чрез изчисляване на (проста) квота на Хеър в този изборен район; ако я достигне или надмине, независимият е избран - всичко се случва в изборния район; относно партийните листи технологията е значително по-сложна и принципно различна - решаващото определяне на изборния резултат за всяка партия е на национално ниво: първо се пресмятат допуснатите партии (4-те %), второ - мандатите, спечелени от всяка партия на национално ниво, трето - мандатите „се връщат по райони", тъй като партийните листи са издигнати по райони, а не на национално ниво; при „връщането" може да се получи непопълване или препълване на 4 райони, което системата преодолява. Тази съществена и принципна разлика - пресмятането за независим кандидат не минава през национално ниво, нито бива „връщано" за персонализиране към районите, обяснява подхода още през 1991 г. и следващите - пряко спечелените от независими кандидати в отделни райони мандати да се изваждат от общия брой мандати, за да бъде извършено чрез възприетия метод пропорционалното разпределяне между партии според подадените за тях избирателски гласове. И още, изборният резултат на независим кандидат се е определял винаги по метода Хеър, докато за политическите партии до 2009 г. се е прилагал метода ДЮндт. Както бе посочено, от 1990 до 2009 г. прилаганият метод за постигане л пропорция между гласове и мандати за партии и коалиции е методът Д Ондт (вж. Е.Друмева, Конституционно право, III изд., 2008 г.), заменен с метода Хеър/Ниймаер. Следователно твърдението, че сочената Методика за определяне резултатите от парламентарни избори се прилага исторически и еднозначно, като аргумент на искането в настоящето дело, не намира опора в историята на различните видове провеждани в страната избори. Сравнението не издържа нито исторически, нито същностен анализ и не е в подкрепа на „правилното", според искането, прилагане на предвидената в ИзбК процедура, включваща метода на най-големия остатък. В подкрепа на „правилното" (според искането) прилагане на метода на най-големия остатък в настоящия конституционен спор за съставянето на ЦИК, в искането се прави позоваване на Решение на ЦИК от м. май 2026 z. и на решения на Конституционния съд. Несъмнено практиката на тези висши държавни институции заслужава уважение и познаване, особено полезна, ако е налице пряка относимост към конкретен правен спор. Посоченото Решение на ЦИК (4844-МИ от 05.05.2026 г.) е относно назначаване съставите на секционните избирателни комисии (СИК); като приложение, съдържа Указания за определяне съставите на СИК на територията на община. С невъоръжено око е видно, че сравнението с цялостната процедура по съставяне на СИК (вкл. метода на най-големия остатък и изискването всяка партия/коалиция да има поне 1 член) стъпва върху съществени различия спрямо ЦИК. Съгласно ИзбК секционните избирателни комисии (СИК) се назначават от районни/общински избирателни комисии, като числеността на СИК не е законово установена, броят членове варира „от - до" според броя избиратели в секцията, т.е. числеността е неизвестно число; поради неизвестността в числата въпросното Решение на ЦИК е предназначено за улеснение на изборната администрация при възможни и непредвидени хипотези за квотно разпределяне според различна численост на избиратели; ако в СИК остават незаети места, те, съгласно ИзбК, се попълват по предложение на другите партии и коалиции чрез жребий (!). При ЦИК числеността е известно и постоянно число (15), установено в ИзбК; незаетите места се попълват по стриктно правило, като при равни остатъци се започва от най-малката партия/коалиция. Различията в двата вида комисии са съществени; даденостите при съставянето им са различни, поради което считам позоваването на Указанията на ЦИК неуместно и използването му в искането като аргумент - неотносимо към предмета на настоящето дело. Към едно от решенията на Конституционния съд, на които искането се позовава - Решение № 6 от 1993 г., к.д. № 4 от 1993 г., произнесено от първоначалния състав на този съд, очертавал главни линии в прохождането на конституционното правосъдие, тук и аз правя позоваване: „Конституционният съд .... преценява една правна норма само дотолкова, доколко противоречи на Конституцията, а не дали тази правна норма, в рамките на Конституцията, разрешава по най-удачния и целесъобразен начин регулирането на обществените отношения." 3. Равнопоставеността и политическият плурализъм Равенството пред закона и плурализмът в политическото пространство са принципи на конституционализма, застъпени в правоотношения на личности и институции. В действителността обаче възникват положения на конкуренция, дори колизия при прилагането им в защита и утвърждаване на признати ценности. В конкретния случай - при определяне състава на ЦИК следва да се приложат два принципа: демократичния принцип, проявяващ 5 се в запазване съотношението на П/К според успеха им в изборите, и политическия плурализъм - да бъде чуван гласът и на малките парламентарно представени партии/коалиции. Създадената от законодателя уредба в ИзбК прилага и двете начала. Що се отнася до партията/коалицията, която има мнозинство в комисията - на нея се отнема (в случая) място в ЦИК, полагащо й се като резултат от успеха в парламентарните избори и се разпределя по правилото на най-големия остатък съгласно изречения първо и второ на чл. 46, ал. 8 ИзбК. Така принципът за равенството пред закона бива релативиран в полза на политическия плурализъм. Уредбата на чл. 46 ИзбК е пример за нормотворчество в служба на балансирането на правата и защитаваните ценности, към който подход Конституционният съд многократно призовава в своята практика (Решение № 3 от 2002 г., Решение № 1 от 2024 г. и др. ). С уважение Август, 2026 г. Проф. Емилия Друмева 6