Становища На Заинтересувани Страни И Правни Мнения · дело 14/2026

КОНСТИТУЦИОНЕН с ъ д Бх. № М И Щ Г ~ Дата М Н Е Н И Е по конституционно дело №14/2026 г. от проф. дмн Камен Иванов Конституционно дело №14/2026 г. е образувано по искане на 49 на- родни представители от 52-рото Народно събрание за установяване на противоконституционност на Указ №170 от 29 май 2026 г. на Президента на Република България в частта по т. 3.1, 3.2, 3.3 и Приложение №1 към т. 3.2 от Правилата за провеждане на публични консултации и процедура за назначаване на състав на Централната избирателна комисия. Посочените т. 3.1,3.2,3.3и Приложение №1 към т. 3.2 от Правилата в Указ №170 се основават на чл. 46, ал. 8 от Изборния кодекс (ИК), чието първо изречение гласи При назначаването на членовете на Централната избирателна коми- сия се запазва съотношението между парламентарно представените партии и коалиции като се използва методът на най-големия остатък. 1 Метод на най-големия остатък или Метод на Хеър-Ниимайер Известни са различни методи на най-големия остатък, които представля- ват група квотни методи за пропорционално разпределение Примери за различни квоти, използвани в методите на най-големия остатък са: 2 3 4 квота на Хеър (Hare), квота на Друп (Droop) и квота на Империали (Imperiali). Единствената квота, използвана в ИК, е тази на Хеър, като също така тя е единствено използвана в Указ №170 и в разглежданото искане за установяване на противоконституционността му. Затова при- емам, че използваният в чл. 46, ал. 8 от ИК термин метод на най-големия остатък се прилага с квотата на Хеър, т.е. в кодекса той е синоним на 1 https: / / en.wikipedia.org/wiki/Largest _rernainder_rnethod 2 https: / / en .wikipedia.org / wiki/Hare_ quota 3 https: / / en .wikipedia.org / wiki/Droop _ quota 4 https://en.wikipedia.org/wiki/Imperiali_quota метод на Хеър-Ниимайер. В ИК терминът метод на най-големия оста- тък е използван 4 пъти (при определяне на членове на ЦИК в чл. 46, членове и ръководство на СИК в чл. 92, брой мандати в МИР в чл. 250), а терминът метод на Хеър-Ниимайер е използван 10 пъти. При зададени общ брой места (мандати) S в даден орган и гласове {VUV2,...,VK) на К партии методът на Хеър-Ниимайер определя за места (мандати) на партиите в този орган неотрицателни цели числа s (si, s 2 , . . . , K ) , КОИТО са пропорционални на (г;ь v2). •., vK) и Si + s2-\ Ь sK = S. Методът е описан подробно на няколко места в ИК, например от т. 4.4.1 до т. 4.4.12 на Приложение 1 към чл. 248 при разпределението на мандатите в Народното събрание (НС) за всяка партия и коалиция на национално ниво. Основни свойства на метода на Хеър-Ниимайер са: Свойство 1. Методът винаги дава решение. Свойство 2. При равни остатъци методът може да има повече от едно решение. Свойство 3. Всяка партия получава първоначалните си мандати и ня- кои партии с положителни остатъци получават по един допъл- нителен мандат (по реда на най-големите остатъци). 2 Решение в случая с равни остатъци За решаване случая с равни остатъци второто изречение на чл. 46, ал. 8 от ИК предвижда: Партиите и коалициите с равни остатъци попълват незаетите мес- та, като се започне от най-малката парламентарно представена пар- тия или коалиция. Това правило върши работа в редица случаи, но остава неуреден случая с равен брой депутати в НС. В този случай може да се из- ползва жребий или да се вземат предвид получените гласове на изборите. Във всички случаи правилата за решаване на случая с равни остатъци представляват естествено доуточняване на метода на Хеър-Ниимайер. 2 3 Условие от тип "неравенство" От друга страна третото изречение на чл. 46, ал. 8 от ИК изисква: Представителите на една партия или коалиция не може да имат мно- зинство в комисията. Това е условие от тип "неравенство", което, когато трябва да се приложи, влиза в противоречие с пропорционалността на метода на най-големия остатък. При алгоритмизирането на това условие трябва да решим: • Има ли партия, която получава мнозинство съгласно метода на Хеър-Ниимайер? • Ако има такава партия, то как продължаваме алгоритъма след ка- то сме й присъдили максимално позволения брой места. 3.1 К о л к о често се прилага условието от тип "нера- венство" В мнението използвам примери, в които се разпределят S = 15 места в ЦИК между К = 5 парламентарно представени партии и коалиции. За гласовете на отделните партии (i>i, t>2, Щ, щ) ще използвам броя на депутатите им в НС, както е използван в Правилата от Указ №170. Тъй като v\ + v2 + v3 + + = 240, квотата на Хеър ще бъде 240/15 = 16. Също така v^ > 10, както е действителното състояние в парламента. За да видим колко често ще трябва да се прилага условието, разглеж- 5 даме всички намаляващи петици (г>ъ г>3, г>4, t>5) от цели числа Vk > 10 със сума 240. Общият брой на тези петици е 527 925, а броят на случаи- те, в които методът на Хеър-Ниимайер дава мнозинство на една партия (-51 > 8), е 87 381, т.е. в 16.6% от всички случаи ще се н а л о ж и д а прилагаме третото изречение на чл. 46, ал. 8 от И К . 3.2 Установяване д а л и п а р т и я п о л у ч а в а мнозинство За да проверим дали една партия или коалиция би получила повече от половината мандати от метода на Хеър-Ниимайер (и да се наложи да 5 т.е. vi > V2 > vs > г>4 > като са позволени и равенства между съседни числа 3 приложим горното правило), не е достатъчно да разгледаме само нейните 6 гласове. Известен е следния парадокс Свойство 4. Партия с мнозинство от гласовете може да не получи мно- зинство от мандатите, както и партия без мнозинство от гласовете може да получи мнозинство от мандатите. Пример 1. Партия с мнозинство от гласовете, която не получава мнозинство от мандатите: места в НС (122,45,30,29,14), първоначални мандати (7,2,1,1,0), остатъци (0.625,0.8125,0.875,0.8125,0.875), допъл- нителни мандати (0,1,1,1,1), окончателни мандати (7, 3, 2, 2,1). Пример 2. Партия без мнозинство от гласовете, която получава мнозинство от мандатите: места в НС (118,51,34,19,18), първоначални мандати (7,3,2,1,1), остатъци (0.375,0.1875,0.125,0.1875,0.125), допъл- нителни мандати (1,0, 0, 0,0), окончателни мандати (8, 3, 2,1,1). Затова, отговорът на въпроса Има ли партия, която получава мно- зинство съгласно метода на Хеър-Ниимайер? изисква завършването на метода на Х е ъ р - Н и и м а й е р ! Както показва Пример 2, отговор не може да бъде получен преди последната стъпка. 3.3 К а к п р о д ъ л ж а в а м е а л г о р и т ъ м а Когато някоя партия получи мнозинство съгласно метода на Хеър-Нии- майер, то 1. присъждаме й максимално позволения брой места (без да достига мнозинство); 7 2. отстраняваме я от следващо разглеждане , 3. какво правим с увеличения брой мандати за останалите партии? Един възможен отговор на последния въпрос са правилата от Указ №170 на Президента, а друг отговор по същество представлява алгоритъм от Изборния кодекс. 6 htt ps: / /en. wikip edia. org /wiki /Largest _ remainder _ method 7 Необходимостта от отстраняване е илюстрирана с Пример 5. 4 4 Правила от Указ №170 на Президента 4.1 Ф о р м у л и р а н е на д о п ъ л н и т е л н о п р а в и л о В приложението на Указ №170 се използва метод, който може накратко да се опише, като след третото изречение на чл. 46, ал. 8 от ИК се добави, например, правилото: Ако има такава партия, то тя получава максимално позволения брой мандати, а мандатите, които й се отнемат, се доразпределят един по един между партиите, които биха могли да получат, но не са получили допълнителен мандат. В Указ №170 на Президента няма формулиран алгоритъм, по кой- то се извършва окончателното разпределение след разпределяне на 15 места по метода на Хеър-Ниимайер. Единствено в последния абзац на Приложение 1 към т. 3.2 на Правилата в Указ №170 четем: Така, взетият мандат следва да бъде разпределен на партията или 8 коалицията с най-голям остатък. Ако се приложи буквално този текст, мандатът трябва да отиде при последната партия (Възраждане), защото тя е с най-голям остатък 0.75 - виж Пример 6. Може да приемем, че имаме неточна формулировка в Приложение 1, защото там следва дискусия за трета (ПП-ДБ) и четвърта (ДПС) партии, които не са получили допълнителен мандат. Затова съм си позволил да доуточня правилото от това приложение. Според мен юристите, подготвили текста на Приложение 1 към т. 3.2 на Правилата в Указ №170, предполагат, че неизползваните остатъ- ци при присвояването на допълнителни мандати могат да се използват за разпределяне на мандатите, отнети от водещата партия, и това ще ги остави в границите на метода на Хеър-Ниимайер. Според мен това не е правилно, защото квотните пропорционални методи определят не само допълнителни мандати, но и предварителни мандати, а двата вида мандати се базират на избраната квота. Квотата на Хеър за 15 мандата е определила вече мандатите на партии от 2 до 5 и опитът да се даде още един мандат (виж Пример 6), без да се преизчисли квотата, не се вписва в метода на Хеър-Ниимайер. 8 Става въпрос за мандата, който се взема от първата партия (ПБ), за да има тя 7 мандата. 5 Фактът, че добавянето на горното правило към метода на Хеър- Ниимайер не само не ни оставя в този метод, но и не произвежда ка- къвто и да е алгоритъм, е илюстриран от по-долу чрез невъзможността за съвместяване на Свойство 3 със Свойство 1 на метода на Хеър- 9 Ниимайер. 4.2 В ъ т р е ш н а противоречивост на п р а в и л а т а Основен проблем при алгоритмизацията на правилата от Указ №170 на Президента е липсата на яснота какво се случва, когато имаме повече мандати за разпределяне между по-малък брой подходящи партии, т.е. партиите с положителни остатъци, които не са получили допълнителни мандати (сравни Свойство 3). От разгледаните по-горе 87 381 слу- чая за прилагане на третото изречение на чл. 46, ал. 8 от И К имаме 20 930 случая, или 23.95%, когато този подход не завърш- ва, т.е. не е изпълнето Свойство 1! Няколко примера, илюстриращи този проблем. Пример 3. Повече мандати за разпределяне между по-малък брой подходящи партии: места в НС (140,31,30,24,15), първоначални ман- дати (8,1,1,1,0), остатъци (0.75,0.9375,0.875,0.5,0.9375), допълнителни мандати (1,1,1, 0,1), мандати по метода на Хеър-Ниимайер (9, 2, 2,1,1); когато вземем два мандата от първата партия и искаме да ги разпре- делим на другите партии, то можем да дадем единия мандат на чет- върта партия (тя не е получила допълнителен мандат по метода на Хеър-Ниимайер), но няма къде д а д а д е м втория мандат! Пример 4. Случай, когато методът на Хеър-Ниимайер дава пълна пропорционалност: места в НС (128,48,32,16,16), първоначални манда- ти (8, 3, 2,1,1), остатъци (0, 0,0,0,0), допълнителни мандати (0,0,0,0,0), мандати по метода на Хеър-Ниимайер (8, 3, 2,1,1); когато вземем един мандат от първата партия, то няма партия, на която д а го дадем! Всички партии имат нулеви остатъци! 10 Пример 5 . Само водещата партия не получава допълнителен ман- дат по метода на Хеър-Ниимайер: места в НС (132,47, 31,15,15), първо- начални мандати (8, 2,1,0,0), остатъци (0.25,0.9375,0.9375,0.9375,0.9375), 9 К а к в С в о й с т в о 2 се решава случая на равенство на остатъците е без значение в тази дискусия. 10 Този пример се с ъ д ъ р ж а и в искането за установяване на противоконституцион- ност. в допълнителни мандати (0,1,1,1,1), мандати по метода на Хеър-Ниимайер (8,3,2,1,1); когато вземем един мандат от първата партия, то няма партия, на която д а го дадем! Пример 5 също показва, че след получаване на 7 мандата първата партия трябва д а бъде отстранена от следващо разглеждане. Ако бъде оставена, то тя би била единствения кандидат за получаване на допълнителен мандат и бихме достигнали до порочен кръг! Биха могли да се измислят други правила за завършване на проце- дурата, например получаване на втори и трети допълнителен мандат, но това напълно противоречи на метода на Хеър-Ниимайер и на негови- те свойства. Използвах термина "Правила от Указ №170 на Президен- та" вместо "Алгоритъм от Указ №170 на Президента" поради посочените 23.95% от случаите, когато правилата не завършват - нещо, което е не- допустимо за един алгоритъм. 4.3 Р а з п р е д е л е н и е на местата в Ц И К по У к а з №170 За пълнота да повторим разпределението на местата в ЦИК, които дават правилата от Указ №170 на Президента: Пример 6. Места в НС (131,39,37,21,12), първоначални мандати (8,2,2,1,0), остатъци (0.1875,0.4375,0.3125,0.3125,0.75), допълнителни мандати (0,1,0, 0,1), мандати по метода на Хеър-Ниимайер (8, 3,2,1,1). Когато вземем един мандат от първата партия, то трябва да го да- дем на трета или четвърта партия, които са с равни положителни остатъ- ци и не са получили допълнителен мандат. Второто изречение на чл. 46, ал. 8 от ИК го връчва на четвърта партия и получаваме (7, 3, 2, 2,1). 5 Алгоритъм от Изборния кодекс 5.1 Ограничение от тип "неравенство" в И К При създаване на алгоритъм за преодоляване на ограничение от тип "неравенство" стандартно се използва подходът: Ако в метод за пропорционално разпределение някоя партия получи мандати, нарушаващи предварително зададено ограни- чение от тип "неравенство", то тази партия получава позволено- то количество мандати, а останалите мандати се разпределят 7 м е ж д у останалите партии по същия метод за пропорционал- но разпределение. По този начин се запазва пропорционалното разпределение между партиите, за които това е възможно. Този подход е подробно описан в ИК в Приложение № 1 към чл. 248, т. 2.1 до т. 2.15, при алгоритъма за определяне на броя на мандатите в многомандатните изборни райони (МИР) в изборите за Народно събра- ние и Велико Народно събрание. Тук ограничението от тип "неравенство" е Броят на мандатите в многомандатен изборен район не може да бъде по-малък от 4 и се съдържа в чл. 250, ал. 2, от ИК. Трябва да се отбележи, че както чл. 250, ал. 1 и 2, така и чл. 46, ал. 8, съдържат изискване за пропорцио- нално разпределение чрез метода на най-големия остатък комбинирано с ограничение от тип "неравенство". И в двата члена не е посочено как се процедира когато ограничението от тип неравенство" се задейства. Както посочих, необходимите стъпки за мандатите в МИР са подробно описани в Приложение № 1 към чл. 248 от ИК и смятам, че Изборният кодекс изисква същия подход да се приложи за членовете на ЦИК. Подобен е подходът към независимите кандидати във всички ви- дове избори от ИК, където ограничението е sk < 1. 5.2 Р а з п р е д е л е н и е на местата в Ц И К При разпределение на местата в ЦИК подходът би могъл да се опише накратко, като след третото изречение на чл. 46, ал. 8, от ИК се добави, например, правилото: Ако има такава партия, то тя получава максимално позволения брой мандати, а общият брой на мандатите, намален с мандатите на тази партия, се разпределя между останалите партии по метода на Хеър- Ниимайер. Това правило, обединено със сегашния текст на чл. 46, ал. 8, от ИК, води до следния алгоритъм за разпределяне на местата в Ц И К : 1. Разпределяне на 15 места в ЦИК между между парламентарно представените партии и коалиции като се използва методът на Хеър-Ниимайер. 8 2. Ако някоя партия получи мнозинство в ЦИК, то тя получава мак- симално позволения й брой места 7 и се отстранява от следващо разглеждане. 3. В този случай общият брой на мандатите 15, намален с мандати- те на тази партия 7, се разпределя между останалите партии по метода на Хеър-Ниимайер. Този алгоритъм винаги достига д о решение и вече е подробно описан в И К . Нека го сравним с резултата от прилагането на Прави- лата от Указ №170 на Президента - Пример 6. Пример 7. Места в НС (131,39,37,21,12), първоначални мандати (8,2,2,1,0), остатъци (0.1875,0.4375,0.3125,0.3125,0.75), допълнителни мандати (0,1,0,0,1),15 мандата по метода на Хеър-Ниимайер (8, 3, 2,1,1). Първата партия получава 7 мандата, а останалите 8 мандата се раз- пределят между останалите четири партии по метода на Хеър-Ниимайер: места в НС (39, 37, 21,12), новата квота на Хеър е 109/8 = 13.625, първо- начални мандати (2, 2,1, 0), остатъци (0.862385,0.715596, 0.541284,0.880734), допълнителни мандати (1,1, 0,1), 8 мандата по метода на Хеър-Ниимайер (3, 3,1,1). Окончателното разпределение по алгоритъма от ИК е (7,3, 3,1,1). Този подход е в основата на искането за установяване на противокон- ституционност на Указ №170. 6 Някои непълноти на чл. 46, ал. 8 от И К Бележките се отнасят до установени непълноти на чл. 46, ал. 8 от ИК. Основна непълнота, която е същността на това конституционно дело, е отговорът на въпроса: Как се процедира след установяване, че дадена партия получава по- вече от половината места в ЦИК по метода на най-големия остатш? Част от следните бележки бяха отбелязани в горния текст. • С каква квота се прилага методът на най-големия остатък? • Как се определя съотношението между парламентарно предста- вените партии и коалиции - чрез депутатите им в Народното съб- рание или чрез получените гласове в изборите за Народно събра- ние? 9 • Как се попълват незаетите места между парламентарно представе- ни партии или коалиции с равен брой депутати? Възможни отгово- ри са използване жребий или вземане предвид получените гласове на изборите. • При нечетен брой места в ЦИК условието, че Представителите на една партия или коалиция не може да имат мнозинство в комисията няма как да бъде удовлетворено при само две партии в НС (независимо от пропорционалния метод, който се прилага!). • Желателно е алгоритъмът, описващ действието на чл. 46, ал. 8 от ИК, да бъде изцяло описан в приложение към ИК. 7 Заключение Предложеното в Указ №170 на Президента правило, което допълва пра- вилата от чл. 46, ал. 8 от Изборния кодекс, не отговаря на нормите на Изборния кодекс и не води до съставяне на алгоритъм за разпределяне на местата в ЦИК, защото: • правилата от Указ №170 на Президента не дават резултат в над 23.9% от случаите; • ако една партия има първоначално мнозинство в ЦИК, то разпре- делението на мандатите, необходими за изравняването на общия им брой, не се вписва в метода на Хеър-Ниимайер; • пренебрегнат е моделът на алгоритъма от ИК, използван за раз- пределяне на мандатите в многомандатните изборни райони. Същевременно базираният на метода на Хеър-Ниимайер алгоритъм от Изборния кодекс, приложен при разпределение на местата в ЦИК (и описан в Част 5), винаги достига до решение. 25.08.2026 г. Изготвил мнението: (проф. дмн Камен Иванов, Институт по математика и информатика - БАН) 10