Решение · № 2983/2022 · дело 12073/2021

По дело 12073 / 2021 РЕШЕНИЕ № 2983 София, 30.03.2022 В ИМЕТО НА НАРОДА Върховният административен съд на Република България - Пето отделение , в съдебно заседание на втори март в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВИОЛЕТА ГЛАВИНОВА ЧЛЕНОВЕ: ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА АЛЕКСАНДЪР МИТРЕВ при секретар Николина Аврамова и с участието на прокурора Ивайло Медаров изслуша докладваното от съдията ГАЛИНА КАРАГЬОЗОВА по адм. дело № 12073/2021 Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от Комисията за защита от дискриминация (КЗД, Комисията), чрез процесуалния й представител юрисконсулт В. Главчев, против Решение № 47 от 30.09.2021 г. на Административен съд - Русе, постановено по адм. дело № 491/2021 г. С обжалваното решение е отменено по жалба на "Ви Джи Ес 2010" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. Русе, представлявано от управителя Й. Кънев, Решение № 546/16.06.2021 г. на КЗД, постановено по преписка № 209/2020 г., с което КЗД е: 1. установила, че при осъществяване на своята дейност "Ви Джи Ес 2010" ЕООД е поддържало и продължава да поддържа архитектурна среда, затрудняваща достъпа на лица с увреждания в сградата на Английска къща за гости, находяща се на адрес - гр. Русе "Райко Даскалов" № 34, което на основание чл. 5, вр. с чл. 4, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) се смята за дискриминация по признак „увреждане“ и представлява нарушение на закона; 2. наложила на основание чл. 47, т. 3, във вр. с чл. 80, ал. 2 от ЗЗДискр. на "Ви Джи Ес 2010" ЕООД, поради установената дискриминация по признак „увреждане“, имуществена санкция в размер на 500 (петстотин) лева; 3. предписала, на основание чл. 47, т. 4 от ЗЗДискр, на същото дружество в едномесечен срок от постановяване на решението, да предприеме необходимите действия за изграждане на достъпна архитектурна среда в цитирания обект, както и в едномесечен срок от получаване на решението писмено да уведоми КЗД за предприетите мерки по изпълнение на така дадените задължителни предписания, на основание чл. 67, ал. 2 от ЗЗДискр.. С решението преписката е върната на КЗД за ново разглеждане при спазване на дадените задължителни указания по тълкуването и прилагането на закона. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решение, поради необоснованост на изводите на съда за допуснати от КЗД нарушения на административно производствените правила, съответно за нарушение на материалния закон - касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Оспорва се извода на съда, че задължението за изграждане и поддържане на достъпна архитектурна среда следва да бъде за сметка на собственика на обекта, както и изводите относно приложението на чл. 9 от ЗЗДискр. Иска се обжалваното решение да бъде отменено и се постанови ново, с което да бъде потвърдено решението на КЗД. Не се претендират разноски, но се прави възражение за прекомерност на претенцията за разноски на ответника по касация, в случай, че касационната жалба бъде отхвърлена и е направено искане за присъждане на разноски, надхвърлящи минимално определения размер. Ответникът по касация – "Ви Джи Ес 2010" ЕООД не изразява становище по същата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на пето отделение, като прецени данните по делото, доводите и възраженията на страните, намира, че касационната жалба е процесуално допустима като подадена в законния срок и от надлежна страна. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. Първоинстанционният съд подробно е обсъдил представените по делото писмени доказателства и е приел за установено от фактическа страна, че на 20.08.2019 г., в 15:00 часа, представител на КЗД е извършил проверка на обект „Английска къща за гости“, находящ се в гр. Русе, ул. "Райко Даскалов" № 34, за резултатите от която е съставен констативен протокол - № 12-11-2985/26.08.2019 г. на КЗД. В протокола е отразено, че сградата е на два етажа, като няма асансьор, няма рампа, няма подвижна рампа, към входа водят по 8 стъпала, а от двете страни от тротоара има едно стъпало към входната врата. Посочените констатации са онагледени със снимков материал. В протокола, като собственик на обекта е вписано "Ви Джи ЕС 2010" ЕООД. На основание проверката, извършена в рамките на кампания „Достъпна България“ председателят на КЗД е изготвил доклад № 12-11-1042/06.03.2020 г., в който е прието, че в констативния протокол се съдържат данни за осъществено нарушение по смисъла на чл. 5, предл. последно от ЗЗДискр., във вр. с § 1, т. 7 и т. 8 от ДР на ЗЗДискр., с оглед което е направено предложение за образуване на производство за защита от дискриминация по реда на Глава четвърта, Раздел първи от ЗЗДискр. за установяване на нарушението. С разпореждане № 428/08.05.2020 г., на основание чл. 9, ал. 1, т. 1 от Правилата за производството пред КЗД и чл. 54 от ЗЗДискр., е образувана преписка № 209/2020 г. по описа на КЗД, която е разпределена за разглеждане от ad hoc заседателен състав. Жалбоподателят е редовно уведомен за образуваното производство с писмо № 16-20-1988/19.10.2020 г., в което са му указани и правата по чл. 34 от АПК, както и са му връчени преписи от доклада с вх.№ 12-11-1042/06.03.2020 г. и констативен протокол с вх.№ 12-11-2985/26.08.2019 г. Жалбоподателят е представил становище от 28.10.2020 г., в което е изложил възраженията си, като е посочил, че дружеството е наемател на проверения обект, а задължението за осигуряване на достъпна среда за хората с увреждания е възложено на собственика на имота, съгласно чл. 57 от Закона за хората с увреждания (ЗХУ), съответно от Закона за устройството на територията (ЗУТ). Дружеството като наемател не разполага със законовите възможности по ЗУТ за проектиране и изграждане на елементи за достъпна среда за хора с увреждания. Към становището са представени и последователно сключваните за обекта договори за наем - от 22.12.2010 г., изменен със споразумение от 22.02.2016 г. чрез заместване на наемодателя и договор за наем от 30.12.2019 г. На основание чл. 60, ал. 1 от ЗЗДискр и чл. 26 от Правилата за производство пред КЗД, определеният по преписката докладчик е изготвил заключение, в което са посочени като страни в административното производство - доц. д-р А. Джумалиева, на основание чл. 50, т. 2 от ЗЗДискр. и чл. 30, ал. 6 от ППКЗД и посоченото дружество, като ответна страна. Проведено е открито заседание на 27.05.2021 г., за което дружеството е редовно уведомено на 29.04.2021 г. Представен е протокол от 27.05.2021 г., като видно от отразеното в него в заседателния състав е включена г-жа З. Дукова, на мястото на г-н Н. Атанасов, а оспореното решение на КЗД е постановено от състава, пред който е проведено откритото заседание. При така установеното от фактическа страна, съдът от правна страна е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство, в разписаната от закона писмена форма, като съдържа реквизитите по чл. 59 от АПК и чл. 66 от ЗЗДискр., но в административното производство са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и на материалния закон, които обуславят отмяната му - неправилно конституиране на страните и липса на посочване на правните и фактически основания за издаването на акта. За основателно е прието възражението на жалбоподателя, че като наемател на обекта същият не е пасивно легитимиран да участва в административното производство и не е надлежен адресат на вмененото му задължение за изграждане и поддържане на достъпна за лицата с увреждания архитектурна среда, което задължение законът е възложил върху собственика на имота, като възложител по смисъла на чл. 161, ал. 1 от ЗУТ. Съдът е посочил, че чл. 5 от ЗЗДискр. предвижда, че изграждането и поддържането на архитектурна среда, която затруднява достъпа на лица с увреждания до публични места, се смята за дискриминация, а чл. 57, ал. 1 от ЗХУ гласи, че проектирането и изграждането на елементите на достъпната среда в урбанизираната територия и на достъпната среда на сградите и съоръженията се извършват при спазване на наредбата по чл. 53, ал. 3, при условия и по ред, определени в ЗУТ. В ал. 2 на нормата е предвидено, че за съществуващи елементи на достъпната среда в урбанизираната територия и достъпната среда на съществуващи сгради и съоръжения, при които не може да се спазят изцяло изискванията за достъпност на наредбата по чл. 53, ал. 3 към отделни строителни елементи или това обременява излишно и непропорционално околните, достъпността се осигурява чрез прилагане на технически и/или организационни мерки и/или чрез спомагателни средства и пособия за определени групи хора с увреждания, когато това се налага. Прилагането на тази възможност се определя и доказва мотивирано в инвестиционния проект, изготвен по реда на ЗУТ, или в доклада за резултатите от обследването при извършване на обследване по реда на наредбата по чл. 176а, ал. 6 от ЗУТ. Нормата на чл. 184, ал. 1 от ЗУТ предвижда, че съоръженията за достъпна среда на хората с увреждания в съществуващи сгради се изграждат или поставят въз основа на одобрен проект в съответствие с изискванията на наредбата по чл. 169, ал. 4 и издадено разрешение за строеж или разрешение за поставяне. Към датата на извършване на проверката в сила е Наредба № 4 от 1.07.2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за хората с увреждания, отменена на 13.03.2021 г. с § 4 от ПЗР на сега действащата Наредба № РД-02-20-2 от 26.01.2021 г. за определяне на изискванията за достъпност и универсален дизайн на елементите на достъпната среда в урбанизираната територия и на сградите и съоръженията. Наредба № РД-02-20-2 от 26.01.2021 г. обаче се прилага, съгласно § 6 от ПЗР на същата, само за инвестиционни проекти, за които производството по одобряване на инвестиционен проект и производството по издаване на разрешение за строеж започва след влизането й в сила, т. е. към датата, както на проверката, така и към датата на издаване на оспорения акт съгласно чл.142, ал. 1 от АПК, приложение намират правилата на отменената Наредба № 4 от 1.07.2009 г. При тази нормативна база, съдът е посочил, че основният въпрос по спора е кое е лицето, на което може да се вмени отговорност за изграждането и поддържането на архитектурна среда, която затруднява достъпа на лица с увреждания до публични места, по смисъла на чл. 5 от ЗЗДискр., чийто отговор предопределя и правилното конституиране на страните в административното производство. Анализът на цитираните разпоредби – чл. 57 от ЗХУ, чл. 169, ал. 2 (отм., ДВ, бр. 101 от 2015 г.), а сега ал. 4 от ЗУТ и чл. 184 от ЗУТ сочи, че при изпълнение на това задължение следва да бъдат спазвани условията и редът, определени в ЗУТ - въз основа на одобрен инвестиционен проект, който да отговаря на изискванията на Наредба № 4 от 1.07.2009 г., респ. на сега действащата Наредба № РД-02-20-2 от 26.01.2021 г., и въз основа на издадено разрешение за строеж или разрешение за поставяне, ако не се касае до строеж, а до преместваем обект. Всички съоръжения по чл. 14 от Наредба № 4 от 1.07.2009 г. (отм.) - стълби, рампи, подемни платформи и асансьори, предназначени за преодоляването на различни височини вследствие на разликата между нивата на терена, представляват строеж и за тях е необходимо одобряването на инвестиционен проект и издаването на разрешение за строеж. Според чл. 144, ал. 1, т. 1 от ЗУТ инвестиционните проекти се съгласуват и одобряват след писмено заявление на възложителя и след представяне на документи за собственост, а съгласно чл. 148, ал. 4 от ЗУТ титуляр на разрешението за строеж е също възложителят, какъвто, съгласно чл. 161, ал. 1 от ЗУТ, е собственикът на имота, лицето, на което е учредено право на строеж в чужд имот и лицето, което има право да строи в чужд имот по силата на закон. В последният случай разрешението се издава и на собственика на имота съгласно чл. 148, ал. 5 от ЗУТ. Наемателят на имота, какъвто е жалбоподателят, не е процесуално легитимиран да инициира административното производство по одобряване на инвестиционен проект и издаване на разрешение за строеж, поради което той не може да бъде надлежен адресат на задължението за изграждане и поддържане на достъпна архитектурна среда. Обратното би го поставило в положение да бъде санкциониран за нарушение, което е обективно невъзможно да отстрани поради наличието на посочените пречки от правно естество. Изграждането на необходимите съоръжения, които биха гарантирали достъпа на хора с увреждания до обекта, без строителни книжа – без одобрен инвестиционен обект и разрешение за строеж, би направило същите незаконни по смисъла на чл. 225, ал. 2, т. 1 от ЗУТ и поради това подлежащи на премахване. Нещо повече, подобно действие би представлявало нарушение на поетите от жалбоподателя, като наемател, договорни задължения по сключения договор за наем, което би довело до допълнителни неблагоприятни последици за същия - в чл. 6 от действащия договор за наем от 30.12.2019 г., наемателят има право да извършва вътрешни реконструкции и преустройства, съобразно нуждите си, на наетите помещения, след писмено съгласие на наемодателя. Съдът е посочил, че решението на КЗД не съдържа мотиви по посочените спорни въпроси, както и липсва обсъждане дали има техническа възможност за поставяне на рампа, подемна платформа или асансьор, предвид изискванията на чл. 14 от Наредба № 4/01.07.2009 г., съответно, ако липсва такава техническа възможност, то осигурена ли е, съгласно чл. 57, ал. 2 от ЗХУ, достъпност чрез прилагане на технически, организационни мерки или чрез спомагателни средства и пособия. В административното производство не са събрани и категорични доказателства, които да обуславят извод, че провереният обект действително представлява „къща за гости“ и поради това е такъв с обществен достъп. Съдът е квалифицирал сочените нарушение като съществени процесуални нарушения във връзка с конституирането на страните, съответно довели и до неправилно приложение на материалния закон, доколкото с административния акт неправилно е ангажирана отговорността на жалбоподателя, което е основание за отмяна на акта и връщане на преписката за ново произнасяне и изясняване на спорните въпроси. По тези съображения е постановен оспорения понастоящем резултат. Решението е неправилно и следва да бъде отменено. Изводите на съда, че оспореното пред него решение на КЗД е издадено от компетентен орган, с необходимия кворум и мнозинство, в предвидената от закона форма, като са спазени изискванията на чл. 55 и сл. от ЗЗДискр - Комисията е провела предвидената в специалния закон процедура по проучване, дала е възможност на участниците в производството да изразят становище и представят доказателства, изготвен е доклад, проведено е открито заседание, за което страните са били надлежно призовани, са правилни. От представените с административната преписка писмени доказателства безспорно се установява, че "Ви Джи Ес 2010" ЕООД е наемател на сграда - частна собственост, находяща се на посочения в констативния протокол адрес. Неправилно, в разрез с данните по делото, решаващият съд обаче е приел, че липсват категорични доказателства, че проверения обект е такъв с обществен достъп и предоставящ услуги - "къща за гости". Обстоятелството, че обектът е такъв с обществено ползване не е било спорно. В рамките на производството пред КЗД, дружеството - жалбоподател в съдебното производство, е получило уведомление относно характера на административното производство, като му е указана възможността да ангажира доказателства. Липсва възражение, че сградата, която се наема от дружеството се ползва като къща за гости, липсват и каквито и да са доказателства, оборващи констатациите от проверката, в която сградата е посочена като "английска къща за гости". Следва да се посочи, че нормата на чл. 9 от ЗЗДискр. "обръща" доказателствената тежест, при наличие на данни, въз основа на които може да се предположи, (да се установи наличие на вероятност) че е налице дискриминация, като в случая това са данните от проверката. При prima facie данни за дискриминация, дружеството като ответник в производството пред КЗД е следвало да докаже, че принципът на равно третиране не е нарушен, което изрично му е указано в редовно връченото му писмо от КЗД от 19.10.2020 г., че спорното третиране е въз основа на обективни причини, а не въз основа на защитения признак. Дружеството не е представило никакви доказателства, че обектът не е с публично предназначение, напротив, от данните в договорите за наем се установява именно наемането на сградата за ползване като къща за гости. Индиция в тази насока е и отразеното в протокола от проверката, проведена в рамките на кампания "Достъпна България", че при провеждането й от страна на дружеството е присъствал служител на длъжност "рецепционист". Дружеството не е представило и доказателства да е положило усилия за осигуряване на достъпна среда, но да е срещнало пречки от правно или друго естество, които да се характеризират като обективни причини за неравното третиране. Посочените данни, съдът неправилно е счел, че е следвало да бъдат установени от КЗД в рамките на административното производство. Задължението за установяване на спорните факти относно обстоятелствата дали е нарушен принципът за равно третиране, съответно за съществуването на обективни причини за същото, изключващи отговорността, тежи върху дружеството, на основание чл. 9 от ЗЗДискр. Безспорно е установено, че достъпът до къщата за гости е чрез стъпала, което обосновава извод за липса на свободен и независим достъп до обекта, предоставящ публични услуги, за лица с увреждания, в това число и такива с двигателни увреждания, т. е. установява се липсата на достъпна архитектурна среда, което осъществява състав на дискриминация по смисъла на чл. 5 от ЗЗДискр., както правилно е приела КЗД. Не може да бъде споделен изводът на съда, че в хода на административното производство са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и на материалния закон, както е приел решаващият съд, за да отмени решението на КЗД, извод основан на доводите, че като наемател на обекта, в който се предоставят услугите, дружеството няма задължение да осигури достъпна среда, а това задължение лежи върху собственика на сградата, по аргумент от нормите на ЗУТ и подзаконовите нормативни актове, съответно че в административното производство пред КЗД е следвало да се конституира именно собственика на имота. Предмет на спора е проверката за архитектурната достъпност на сграда, в която обществена услуга се предоставя от дружеството - жалбоподател, независимо от собствеността върху сградата. Обстоятелството, че в производството пред КЗД собственикът не е конституиран като страна, не е нарушение на административно производствените правила. Предоставящият услугата в процесната сграда - къща за гости следва да осигури достъпност на архитектурната среда, за да може и хората с увреждания да ползват предоставяните услуги. Както се посочи и по-горе, поддържането на архитектурна среда, която затруднява достъпа на лица с увреждания до публични места е дискриминация, съгласно чл. 5 от ЗЗДискр., като задължението да осигури безпрепятствен достъп на лица с увреждания до обекта е на лицето, което осъществява дейността си на това място. След като не е осигурил такава, дружеството е допуснало неравно третиране по отношение на тези лица по защитения признак "увреждане". Отношенията между наемателя и собственика - облигационни и тези, с оглед това кой следва да осигури достъпната архитектурна среда, при положение, че сградата се отдава под наем именно с предназначение за предоставяне на публични услуги, са ирелевантни за обективния факт на неизпълнение на законовото задължение за осигуряване на достъпна среда. Това задължение е за лицето, което предоставя услугите си на публично място. То следва да осигури достъпна архитектурна среда до мястото, където предоставя услугите. В този смисъл решение № 1893/01.03.2022 г. по адм. дело № 9627/21 г. на ВАС. КЗД правилно е приложила ЗЗдискр, ЗХУ, както и нормите на Конвенцията за хората с увреждания (Конвенцията), ратифицирана със закон, приет от 41-ото НС на 26.01.2012 г., ДВ, бр. 12 от 10.02.2012 г. Съгласно чл. 9 от Конвенцията "Достъпност" - т. 1 държавите - страни по Конвенцията предприемат подходящи мерки, за да дадат възможност на хората с увреждания да живеят самостоятелно и да участват пълноценно във всички аспекти на живота, да имат равен достъп до физическата среда на живеене, до транспорта, информацията и комуникациите, включително до информационните и комуникационните системи и технологии и до всички останали удобства и услуги, отворени или предназначени за широката общественост, както в градските, така и в селските райони. Държавите - страни по Конвенцията следва да предприемат също подходящи мерки за съобразяване с всички изисквания за достъпност за хора с увреждания от страна на всякакви частни лица, предлагащи съоръжения и услуги, отворени или предназначени за широката публика (чл. 9, т. 2 б. "б"). Изискването на чл. 5 от ЗЗДискр, както и на чл. 9 от Конвенцията за осигуряване на достъпна среда е абсолютно, като установяването на недостъпна среда винаги осъществява нарушение на антидискриминационното законодателство. Отговорността да осигурят достъпна среда се носи от всички лица - физически, юридически, публични или частни субекти, след като същите осъществяват ползването на публичното място, осъществят публична услуга, съответно осъществяват контролът върху публичното място. В този смисъл, противно на приетото от съда, КЗД правилно е приложила нормата на чл. 4 от ЗЗДискр. забраняващ всяка пряка или непряка дискриминация, основана на признак "увреждане" и даващ легални дефиниции на пряка и непряка дискриминация, съответно и на чл. 5 от ЗЗДискр., съгласно който за дискриминация се приема изграждането и поддържането на архитектурна среда, която затруднява достъпа на лица с увреждания до публични места. В тази връзка са съобразени от КЗД и легалните дефиниции на „достъпна среда“, дадени в § 1, т. 2 от Наредба № 4 от 01.07.2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда на населението, включително за хората с увреждания (отм. ДВ бр. 12/12.02.2021 г., в сила от 13.03.2021 г.), но действаща към датата на решението на КЗД, и в сега действащата Наредба № РД-02-20-2 от 26.01.2021 г. за определяне на изискванията за достъпност и универсален дизайн на елементите на достъпната среда в урбанизираната територия и на сградите и съоръженията определението за достъпна среда, които са идентични. Нарушението правилно е квалифицирано от КЗД, като пряка дискриминация по признак "увреждане", съобразно чл. 4, ал. 2, във вр. с чл. 5 ЗЗДискр. Наложената имуществена санкция е към минимума и не са налице основания за намаляването й, а и липсва подобно искане. По изложените съображения обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна, поради което настоящата инстанция следва да постанови решение по същество, с което отхвърли жалбата на "Ви Джи Ес 2010" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. Русе, представлявано от управителя Й. Кънев, против Решение № 546/16.06.2021 г. на КЗД, постановено по преписка № 209/2020 г., което не страда от пороци по чл. 146 от АПК. Касаторът - КЗД не претендира разноски. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. второ и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение, РЕШИ: ОТМЕНЯ Решение № 47 от 30.09.2021 г. на Административен съд - Русе, постановено по адм. дело № 491/2021 г. и вместо него ПОСТАНОВЯВА: ОТХВЪРЛЯ жалбата на "Ви Джи Ес 2010" ЕООД, със седалище и адрес на управление гр. Русе, представлявано от управителя Й. Кънев, против Решение № 546/16.06.2021 г. на КЗД, постановено по преписка № 209/2020 г. Решението не подлежи на обжалване. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ Виолета Главинова секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ Галина Карагьозова /п/ Александър Митрев