Решение · № 10893/2026 · дело 6188/2026

По дело 6188 / 2026 РЕШЕНИЕ № 10893 София, 02.11.2026 г. В ИМЕТО НА НАРОДА Върховният административен съд на Република България - Седмо отделение, в съдебно заседание на петнадесети септември две хиляди двадесет и шеста година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ ЧЛЕНОВЕ: СТАНИМИР ХРИСТОВ ПОЛИНА БОГДАНОВА при секретар Антоанета Иванова и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от председателя Георги Чолаков по административно дело № 6188/2026 г. Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по две касационни жалби на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) и на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД (ЮФБ) срещу решение № 509 от 24 април 2026 год., постановено по адм. дело № 1469/2024 год. по описа на Административен съд София - област. С обжалваното решение по жалба на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД е отменено решение № 328 от 7 ноември 2024 год. на КРС в частта по т. I, т. 5, относно задълженията за разходоориентираност, ведно с приложението към решението, по т. II, както и по т. III в частта относно временните задължения по т. I и т. 5. В останалата част жалбата на дружеството е отхвърлена. В касационната си жалба КРС оспорва решението в отменителната му част като неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Поддържа, че първоинстанционният съд неправилно е приел, че липсват достатъчно мотиви относно избора на икономическите параметри, използвани при определянето на разходоориентираните цени, и относно съобразяването им с особеностите на националния пазар. Сочи, че задълженията са временни и са наложени с цел запазване на конкурентните условия до определяне на цени в рамките на процедурата по изготвяне и одобряване на Типово предложение за достъп до пасивна инфраструктура. Излага съображения, че т. II от административния акт цели да предотврати заобикалянето на временните задължения чрез последващо прехвърляне на инфраструктурата на друго свързано дружество. Иска отмяна на първоинстанционното решение в тази част и постановяване на решение по същество, с което жалбата на ЮФБ да бъде отхвърлена. В съдебно заседание КРС се представлява от юрк. Бончева и юрк. Александрова, които поддържат жалбата и молят първоинстанционното решение да бъде отменено в обжалваната част, а жалбата на ЮФБ да бъде отхвърлена. „Юнайтед Файбър България“ ЕООД оспорва касационната жалба на КРС и прави искане решението в отменителната му част да бъде оставено в сила. В касационната си жалба „Юнайтед Файбър България“ ЕООД оспорва решението в частта, с която жалбата му срещу решение № 328 от 7 ноември 2024 год. на КРС е отхвърлена. Поддържа, че не притежава качеството на предприятие, предоставящо електронна съобщителна мрежа, нито на оператор по смисъла на Закона за електронните съобщения (ЗЕС), а притежава единствено пасивна електронна съобщителна инфраструктура. Твърди, че първоинстанционният съд неправилно е приложил материалния закон, като не е разграничил понятията „електронна съобщителна мрежа“ и „електронна съобщителна инфраструктура“. Поддържа също, че в административното производство е нарушено правото му на защита, тъй като не му е предоставен проектът на административния акт и не е осигурена пълнота на информацията. Излага доводи за преюдициална зависимост от съдебните производства относно решение № 220/2024 год. и т. IV от решение № 328/2024 год. на КРС. Иска отмяна на решението в обжалваната от него част и отхвърляне на касационната жалба на КРС. В съдебно заседание ЮФБ се представлява от адв. И. Александров и юрк. Б. Цветков. Поддържа жалбата и прави искане първоинстанционното решение да бъде отменено в обжалваната от дружеството част, а жалбата на КРС да бъде отхвърлена като неоснователна. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба на КРС и за неоснователност на касационната жалба на ЮФБ. Посочва, че първоинстанционният съд правилно е приел, че дружеството има качеството на оператор и предприятие по смисъла на ЗЕС, правото му на защита е било гарантирано и са били налице предпоставките за налагане на временните мерки по т. I, т. 1–4 от решението на КРС. Поддържа се, че изводите за незаконосъобразност на задълженията за разходоориентираност по т. I, т. 5 и на т. II са неправилни, тъй като регулаторният орган е мотивирал в достатъчна степен ценовите параметри в рамките на своята експертна преценка, поради което решението в тази част следва да бъде отменено. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното от фактическа страна : Касационните жалби са процесуално допустими - подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледани по същество, касационната жалба на КРС е основателна, а касационната жалба на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД е неоснователна. С обжалваното решение съдът е отменил решение № 328 от 7 ноември 2024 год. на КРС в частта по т. I, т. 5, т. II и т. III, в частта относно временните задължения по т. I, т. 5, и е отхвърлил жалбата на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД в останалата ѝ част. С решението си КРС е наложила на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД временни задължения на пазара на едро на достъп до пасивна физическа инфраструктура. Същите са постановени на основание чл. 42в, ал. 1 във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 5 и чл. 35, ал. 6, т. 2, предложение последно ЗЕС, във връзка с прехвърлянето на съществени елементи от оптичната мрежа и подземната канална инфраструктура от „Виваком България“ ЕАД към дружеството. Наложените временни задължения се изразяват в предоставяне на достъп, равнопоставеност, прозрачност, изготвяне и публикуване на Типово предложение за достъп до пасивна инфраструктура, както и задължения за разходоориентираност. Предвидено е също, че при прехвърляне на пасивната инфраструктура на друго свързано дружество преди изтичане на срока на временните задължения същите се прехвърлят към това дружество, а т. III урежда срока на действие на наложените мерки. По касационната жалба на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД Правилен е изводът на първоинстанционния съд, че оспореното решение на КРС не е нищожно и че при издаването му не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които да обосновават отмяната му. Неоснователни са доводите, че дружеството не притежава качеството на оператор по смисъла на ЗЕС, тъй като е собственик единствено на пасивна инфраструктура. Съгласно § 1, т. 15 от допълнителните разпоредби на ЗЕС понятието „електронна съобщителна мрежа“ включва съвкупност от преносни системи, включително неактивни мрежови елементи, които позволяват пренос на сигнали посредством оптични или други електромагнитни способи. Следователно законовото определение не поставя наличието на електронна съобщителна мрежа в зависимост от това всички нейни елементи да са активни или собственикът им лично да осигурява функционирането на цялата система чрез собствено активно оборудване. От събраните по делото доказателства се установява, че в резултат на преобразуването чрез отделяне ЮФБ е придобило съществена част от оптичната инфраструктура на „Виваком България“ ЕАД, включително елементи от опорната, свързващата и абонатната мрежа. Тази съвкупност от елементи осигурява свързаност между населени места, базови станции и крайни точки и е технически годна да участва в преноса на електронни съобщителни сигнали. Обстоятелството, че притежаваните от дружеството елементи имат предимно пасивен характер и се използват съвместно с активно оборудване, не обосновава извода, че същите представляват единствено електронна съобщителна инфраструктура, изключена от приложното поле на ЗЕС. Разграничението между електронна съобщителна мрежа и електронна съобщителна инфраструктура не може да се извежда само от физическия характер на отделните съоръжения, а следва да се преценява с оглед предназначението, техническите характеристики и функционалната свързаност на съвкупността от елементи. В случая придобитите активи не са изолирани съоръжения без отношение към предоставянето на електронни съобщителни услуги. Те са част от оптична мрежа, която се използва за предоставяне на достъп на други предприятия и има самостоятелно икономическо значение за функционирането на електронните съобщителни мрежи. Пасивните елементи могат да бъдат използвани за предоставяне на услуги на едро, включително достъп до тъмно влакно и необвързан достъп до абонатна линия, при които активното оборудване може да бъде осигурено от ползвателя. От значение е и установеното по делото временно и неексклузивно предоставяне на активите за ползване на „Виваком България“ ЕАД. Договорните отношения не изключват възможността ЮФБ да използва инфраструктурата за предоставяне на достъп на трети лица, нито установяват окончателно прехвърляне на целия икономически контрол върху нейното използване. Напротив, предвиденият преходен период и заявените от дружеството намерения за разработване на модели за предоставяне на услуги на едро потвърждават наличието на реална възможност за самостоятелно икономическо използване на мрежата. При тези обстоятелства правилно първоинстанционният съд е приел, че притежаваната от дружеството съвкупност от елементи отговаря на определението за електронна съобщителна мрежа по § 1, т. 15 от допълнителните разпоредби на ЗЕС и че дружеството има качеството на оператор по смисъла на § 1, т. 42а от същите разпоредби. Доводите в касационната жалба не опровергават този извод, тъй като акцентират върху липсата на собствено активно оборудване и върху обстоятелството, че „Виваком България“ ЕАД използва мрежовите елементи за предоставяне на услуги, без да отчитат нормативно признатото включване на неактивните елементи в понятието за електронна съобщителна мрежа и установената възможност за предоставяне на достъп до тях. Неоснователно е и оплакването за съществено нарушение на правото на защита в административното производство. От данните по преписката се установява, че дружеството е уведомено за започналото производство по реда на чл. 26 АПК и му е предоставен срок за становище съобразно чл. 34, ал. 3 АПК. Осигурена му е възможност да се запознае с материалите по преписката и да получи копия от поисканите документи. Дружеството е изразило становище по производството, като в съставения протокол е отразено, че няма други искания по чл. 34, ал. 3 АПК. При тези данни не се установява административният орган да е ограничил възможността на дружеството да участва в производството, да се запознае с относимите материали и да изложи възраженията си. Обстоятелството, че на дружеството не е предоставен предварителен проект на крайния административен акт, не обосновава нарушение на правото на защита, доколкото приложимата уредба на производството по чл. 42в ЗЕС не установява подобно задължение. Не е установено и по какъв начин липсата на предварително предоставен проект е осуетила възможността на дружеството да представи становище по фактите и обстоятелствата, на които се основава регулаторната намеса. Неоснователни са и доводите за преюдициална зависимост от производствата по оспорване на решение № 220/2024 год. и т. IV от решение № 328/2024 год. на КРС. Предмет на настоящия спор е законосъобразността на временните задължения, наложени с решение № 328/2024 год. на основание чл. 42в ЗЕС. Тези задължения са постановени във връзка с конкретна структурна промяна в собствеността върху съществена инфраструктура и имат самостоятелно правно основание и предмет. Обстоятелството, че при мотивирането им КРС е съобразила предходни регулаторни актове и извършени анализи, не означава, че законосъобразността на временните мерки е изцяло обусловена от изхода на другите съдебни производства. В съдебното заседание пред касационната инстанция дружеството е оттеглило искането си за спиране на производството. Независимо от това, изложените в касационната жалба доводи за зависимост между отделните производства не установяват основание за отмяна на решението в обжалваната от дружеството част. С оглед изложеното касационната жалба на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД е неоснователна, а решението на Административен съд София - област в частта, с която жалбата на дружеството срещу решение № 328/2024 год. на КРС е отхвърлена, следва да бъде оставено в сила. По касационната жалба на КРС Касационната жалба на КРС е основателна. Първоинстанционният съд е приел, че са налице законовите предпоставки за налагане на временни задължения по чл. 42в ЗЕС, че съществува реален риск за конкуренцията и че намесата е насочена към запазване на условията за достъп до съществена инфраструктура до извършването на цялостна регулаторна преценка. Въпреки това е отменил т. I, т. 5 от административния акт, т. II и т. III в частта относно временните задължения по т. I, т. 5, като е приел, че липсват достатъчно конкретни мотиви относно избора на ценовите параметри и че не е налице законово основание за предвиденото прехвърляне на задълженията при последващо прехвърляне на инфраструктурата. Тези изводи не се споделят от настоящия касационен съдебен състав. По отношение на задълженията за разходоориентираност по т. I, т. 5 от решение № 328/2024 год. следва да се отчете, че съгласно § 1, т. 59 от допълнителните разпоредби на ЗЕС разходоориентираните цени са цени на услуги, които включват направените разходи по предоставянето им, като отчитат инвестициите и свързания с тях риск, както и приемливо ниво на възвръщаемост на вложения капитал. Законът определя основните изисквания, които цените следва да изпълняват, като конкретното определяне на икономическите параметри изисква специализирана оценка от регулаторния орган. От мотивите на решение № 328/2024 год. се установява, че КРС е обосновала необходимостта от ценова регулация с риска от нарушаване на конкурентните условия вследствие на промяната в собствеността върху каналната мрежа и с недостатъчността на приложимата симетрична регулация по Закона за електронните съобщителни мрежи и физическа инфраструктура да предотврати своевременно възникването на проблеми при предоставянето на достъп. Органът е съобразил значението на каналната инфраструктура за предприятията, които я използват за изграждане на собствени мрежи и предоставяне на електронни съобщителни услуги, както и риска от увеличаване на цените и от възникване на допълнителни спорове относно условията за достъп. Така изложените съображения очертават конкретната фактическа и регулаторна причина за налагане на ценовите задължения. Не се касае до въвеждане на ценова регулация без установена необходимост, а до временна намеса, предприета след промяна в собствеността върху инфраструктура, от която зависи предоставянето на услуги на едро и дейността на други предприятия на съответните пазари. Неоснователен е изводът на първоинстанционния съд, че липсата на пълни данни за собствените разходи на ЮФБ препятства налагането на временните ценови задължения. Прехвърлянето на активите е вписано на 13 август 2024 год., а процесното решение е постановено на 7 ноември 2024 год. При тези обстоятелства липсата на данни за цяла финансова година, отразяващи самостоятелната дейност на новото дружество, е обективно обяснима и не може сама по себе си да изключи възможността за своевременна временна регулаторна намеса. От значение е и че наложените задължения не изключват участието на дружеството в последващата процедура по изготвяне и одобряване на Типово предложение за достъп до пасивна инфраструктура. Напротив, т. I, т. 5 предвижда определянето на разходоориентирани цени въз основа на модел на КРС, описан в приложението към решението, а т. 5.3 урежда ценовите условия, които се прилагат до определяне на цени съгласно одобрено Типово предложение. По този начин временната мярка осигурява предвидимост и еднакво третиране на предприятията, ползващи инфраструктурата, до приключване на последващата регулаторна процедура. В касационната жалба на КРС е основателен довода, че дружеството е имало възможност да представи относими данни за разходите си и да предложи цени в рамките на процедурата по изготвяне на Типово предложение. Не може да се приеме, че липсата на пълна счетоводна информация към датата на постановяване на временната мярка автоматично прави ценовото задължение немотивирано или несъразмерно, при положение че регулаторният орган е изложил причините за необходимостта от намеса, определил е приложим модел и е предвидил последваща процедура за установяване и одобряване на цените. В тази връзка следва да се отчете и естеството на преценката, която КРС извършва при определяне на ценовия модел. Изборът на параметри като среднопретеглена цена на капитала, премия за пазарен риск, амортизационни срокове и безрискова норма на възвръщаемост изисква специализирана икономическа оценка и може да допуска повече от един методологично приемлив подход. Съдебният контрол обхваща компетентността на органа, спазването на приложимите правни изисквания, наличието на фактическа основа, изложените мотиви и съответствието с принципа на съразмерност. Той обаче не предполага съдът да замени регулаторната преценка със собствена оценка за това кой икономически параметър е най-подходящ, когато избраният подход е в рамките на закона и е обоснован с оглед целта на временната мярка. В случая първоинстанционният съд е приел, че КРС е обосновала необходимостта от временна ценова регулация и че са налице законовите предпоставки за налагането ѝ, но е отменил задължението поради недостатъчна конкретизация на икономическите параметри. Този извод не отчита в достатъчна степен временния характер на мярката, момента на преобразуването и предвидената последваща процедура за определяне на цени въз основа на актуалните разходи на дружеството. При тези обстоятелства мотивите на административния акт, разгледани в тяхната цялост и във връзка с приложението към него, са достатъчни, за да се разберат причините за избрания модел и да се осъществи съдебен контрол за законосъобразност. Неоснователен е и изводът на Административен съд София - област относно незаконосъобразността на т. II от решение № 328/2024 год. С тази разпоредба КРС е предвидила, че при прехвърляне на пасивната физическа инфраструктура на друго свързано дружество преди изтичане на срока по т. III временните задължения се прехвърлят към това дружество, като ЮФБ следва незабавно да уведоми комисията. Разпоредбата следва да бъде тълкувана във връзка с предмета и целта на временните мерки, а именно да се осигури непрекъснатост на достъпа до съществената инфраструктура и да се предотврати възможността промяна в собствеността да доведе до отпадане на регулаторните гаранции за конкуренцията. Установената по делото структурна промяна в собствеността върху инфраструктурата е основанието за предприетата временна намеса. При положение че задълженията са насочени към запазване на условията за достъп до конкретната инфраструктура, последващо прехвърляне на същата инфраструктура на друго свързано дружество би могло да осуети целта на акта, ако само поради промяната на титуляря задълженията престанат да се прилагат. Така би се създала възможност временната регулация да бъде заобиколена чрез последващи вътрешногрупови преструктурирания, без да е отпаднал рискът за конкуренцията, който е обосновал налагането ѝ. Ето защо т. II следва да се преценява с оглед функцията ѝ да запази действието на временните мерки при промяна в собствеността върху инфраструктурата, а не като самостоятелно задължение без връзка с предмета на регулиране. Предвиденото уведомяване на КРС осигурява възможност на регулатора да бъде своевременно информиран за промяната, която има значение за прилагането на временните задължения и за упражняването на неговите правомощия. При тези обстоятелства не може да се приеме, че разпоредбата е незаконосъобразна единствено поради това, че предвижда продължаване на временните задължения при прехвърляне на инфраструктурата на друго свързано дружество. Тълкувана в контекста на чл. 42в ЗЕС и на целта на временната регулация, тя е насочена към запазване на ефективността на мерките при промяна в собствеността върху същия обект на регулиране. Изводът на първоинстанционния съд, че липсва законово основание за тази разпоредба, не отчита необходимостта от осигуряване на ефективно действие на временните мерки и възможността за заобикалянето им при последващо прехвърляне на инфраструктурата. По същите съображения е неправилен и изводът за незаконосъобразност на т. III в частта относно временните задължения по т. I, т. 5. Тази част от разпоредбата урежда срока на действие на временните ценови задължения и е свързана с временния характер на регулаторната намеса. Когато ценовите задължения са наложени до определяне на цени в рамките на процедурата по изготвяне и одобряване на Типово предложение, уреждането на срока им е необходимо за запазване на предвидимостта и непрекъснатостта на условията за достъп през преходния период. Не се установява самото определяне на срок за действие на временните задължения да противоречи на закона или да излиза извън целта на чл. 42в ЗЕС. При извършения касационен контрол настоящият съдебен състав приема, че първоинстанционният съд неправилно е отменил т. I, т. 5, т. II и т. III от решение № 328/2024 год. в посочения обхват. Решението в тази част е постановено при неправилно приложение на материалния закон и следва да бъде отменено, като спорът бъде решен по същество съобразно чл. 221, ал. 2 АПК, чрез отхвърляне на жалбата на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД в тази част. По изложените съображения касационната жалба на КРС е основателна, а касационната жалба на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД е неоснователна. Решението на Административен съд София - област следва да бъде отменено в частта, с която са отменени т. I, т. 5, т. II и т. III в частта относно временните задължения по т. I, т. 5 от решение № 328 от 7 ноември 2024 год. на КРС, като вместо него бъде постановено отхвърляне на жалбата на дружеството в същия обхват. В останалата част решението следва да бъде оставено в сила. По отношение на разноските пред касационната инстанция, с оглед изхода на спора, на КРС се дължат разноски, но такива не са поискани. Искането на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД за присъждане на претендираното адвокатско възнаграждение следва да бъде оставено без уважение. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, седмо отделение, РЕШИ: ОТМЕНЯ решение № 509 от 24 април 2026 год., постановено по адм. дело № 1469/2024 год. по описа на Административен съд София - област, в частта, с която е отменено решение № 328 от 7 ноември 2024 год. на Комисията за регулиране на съобщенията по т. I, т. 5, т. II и т. III в частта относно временните задължения по т. I, т. 5, както и вместо него постановява : ОТХВЪРЛЯ жалбата на „Юнайтед Файбър България“ ЕООД срещу решение № 328 от 7 ноември 2024 год. на Комисията за регулиране на съобщенията в частта по т. I, т. 5, т. II и т. III в частта относно временните задължения по т. I, т. 5. ОСТАВЯ В СИЛА решение № 509 от 24 април 2026 год., постановено по адм. дело № 1469/2024 год. по описа на Административен съд София-област, в останалата част. РЕШЕНИЕТО е окончателно. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ГЕОРГИ ЧОЛАКОВ секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ СТАНИМИР ХРИСТОВ /п/ ПОЛИНА БОГДАНОВА