Решение · № 11049/2026 · дело 5585/2026

По дело 5585 / 2026 РЕШЕНИЕ № 11049 София, 04.11.2026 г. В ИМЕТО НА НАРОДА Върховният административен съд на Република България - Четвърто отделение, в съдебно заседание на тридесети септември две хиляди двадесет и шеста година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: МАРИНИКА ЧЕРНЕВА ЧЛЕНОВЕ: ДИАНА ГЪРБАТОВА МАРИЯ РАДЕВА при секретар Радиана Андреева и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от съдията Диана Гърбатова по административно дело № 5585/2026 г. Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 и чл. 229 - чл. 236 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на директора на Общинско предприятие „Общински пазари“, гр. Пловдив, подадена чрез упълномощен юрисконсулт К. Джумеркова, против решение № 2508 от 04.03.2026 г., постановено от Административен съд – Пловдив, XVI състав, по адм.д. № 573/2025 г. С жалбата се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - неправилност на решението поради постановяването му в нарушение на материалния закон. Според касационния жалбоподател съдът неправилно е приел липса на компетентност на издателя на оспорения протокол за отдаване под наем на имоти, предоставени за управление на предприятието. Счита, че процесният случай не попада в обхвата на общата разпоредба на чл.14, ал.1 и ал. 2 от Закона за общинската собственост /ЗОС/, а следва да се разглежда с оглед на нормата на чл. 53 ЗОС, който допуска общинските предприятия да осъществяват дейности по управление на общински имоти. Касаторът излага, че управлението обхваща поддържането, използването и опазването на имота, без промяна на собствеността му, като изтъква, че предвиденото отдаване под наем не променя нито собствеността, нито предназначението на имотите и поради това е в рамките на предоставеното управление. В жалбата се посочва, че със заповед № 240А-495/05.03.2024 г. кметът на Община Пловдив е предоставил имота безвъзмездно за управление на предприятието, която заповед изисква единствено използване съобразно предназначението му, без да забранява отдаването под наем и без да конкретизира ограничително допустимите управленски дейности. Компетентността си за провеждане на конкурсната процедура жалбоподателят обосновава със заповед № 23 ОА-3274/18.12.2023 г. на кмета на Община Пловдив, издадена на основание ЗМСМА, ЗОС, НРПУРОИ, Наредбата за създаване, управление и контрол върху дейността на общинските предприятия на Община Пловдив и Правилника за устройството и дейността на общинско предприятие „Общински пазари”. Претендира отмяна на оспореното съдебно решение и постановяване на решение по същество, с което да се отхвърли жалбата на „Мерт 2020“ ЕООД. Направено е искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, както и предварително възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на насрещната страна, ако то надвишава нормативно предвидените размери. Ответникът – „Мерт 2020“ ЕООД оспорва касационната жалба като неоснователна в депозиран чрез упълномощен адвокат З. Недева писмен отговор. Моли жалбата да бъде оставена без уважение като счита, че предоставеното управление по чл. 53 ЗОС не включва правомощията по чл. 14, ал. 1 и 2 ЗОС. Претендира разноски за производството пред касационната инстанция. Ответникът – „Сидей“ ЕООД не изразява становище по касационната жалба и в съдебно заседание не се представлява. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че се явява обоснован изводът на съда за нищожност на оспорения административен акт поради материална некомпетентност на издателя му. Според участващия по делото прокурор в ЗОС липсва изричната възможност правомощията по чл. 14, ал. 2 да се делегират, с изключение на възможността оправомощено длъжностно лице да сключи договор за наем, какъвто не е настоящият случай. Поддържа, че директорът на Общинско предприятие „Общински пазари“ – Пловдив има правото да ръководи и управлява предприятието, предвид разпоредбата на чл. 53 ЗОС, но правомощието по организиране и провеждане на търгове или конкурси не е включено в тази норма. Като прецени доводите на страните и правнорелевантните факти, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба директора на Общинско предприятие „Общински пазари“, гр. Пловдив, за ПРОЦЕСУАЛНО ДОПУСТИМА - подадена от надлежна страна в преклузивния срок, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество касационната жалба е НЕОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С обжалваното решение № 2508 от 04.03.2026 г. е обявена нищожността на утвърден от директора на Общинско предприятие „Общински пазари“ – Пловдив Протокол № 112/26.02.2025 г. на комисията, назначена със заповед № 32/06.02.2025г. на директора на ОП „Общински пазари“, утвърдена от кмета на Община Пловдив и Общинско предприятие „Общински пазари“ – Пловдив е осъдено да заплати на „МЕРТ 2020“ ЕООД, сумата от 731,14 евро за сторените по делото разноски. За да достигне до този резултат решаващият състав на Административен съд – Пловдив е счел, че в случая не е налице компетентност на органа, да издаде административен акт от категорията на процесния. Съдът е анализирал разпоредбата на чл. 14, ал. 2 ЗОС, в която са уредени две различни по своя правен характер правомощия на кмета на общината – организиране и провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс и сключване на договори за наем. Позовал се е на утвърдената съдебна практика на Върховния административен съд, според която кметът на общината не може да делегира правомощието си във връзка с организирането и провеждането на търг или конкурс, както и на т. 1 от Тълкувателно решение № 4/2004г. по т.д. № 4/2002 г. на Общото събрание на съдиите от ВАС. Формирал е извод, че в специалния закон не е предвидена възможността за валидна делегация на правомощия във връзка с провеждането на тръжни процедури, а единствено възможността оправомощено от кмета длъжностно лице да сключи договора за наем съгласно чл. 14, ал. 2, изр. второ ЗОС. Първостепенният съд е обсъдил и общинската нормативна уредба /чл. 6, ал. 6 и чл. 7, ал. 1 от Наредбата на Общински съвет – Пловдив за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество /НРПУРОИ/, както и чл. 6, ал. 1 и чл. 14 от Правилника за устройството и дейността на Общинско предприятие "Общински пазари" към Община Пловдив /ПУДОПОП/, според която директорът на ОП „Общински пазари“, като ръководител на звено на общинска бюджетна издръжка, управлява имуществото, предоставено на предприятието със заповед на кмета. Съдът обаче е приел, че това управление не включва организирането и провеждането на търгове или конкурси, които са от изричната компетентност на кмета и не могат да бъдат делегирани. В мотивите на обжалваното съдебно решение е отразено, че предвидената в чл. 6, ал. 1 ПУДОПОП възможност за организиране и провеждане на търгове или конкурси не може да обоснове компетентност на директора на общинското предприятие, тъй като подзаконов нормативен акт не може да предоставя правомощия, които ЗОС не предвижда. Според решаващите изводи на първостепенния съд, процедурата по обявения публично оповестен конкурс е проведена от некомпетентен орган - директорът на ОП „Общински пазари“ – Пловдив, следователно и процесният Протокол № 112/26.02.2025 г. е нищожен. Счетено е, че след като заповед № 32/06.02.2025г. е издадена от орган, който не разполага със законова компетентност да отдава под наем предоставеното му за управление имущество, крайният административен акт по процедурата страда от порока по чл. 146, т. 1 АПК. Според настоящия съдебен състав обжалваното съдебно решение е валидно, допустимо и правилно, като при постановяването му не са допуснати нарушения, изискващи отмяната му. Въз основа на цялостно изяснена фактическа и правна обстановка, след обсъждане доводите на страните и правнорелевантните факти, първоинстанционният съд е постановил законосъобразно решение, което следва да бъде оставено в сила. Това е така, защото съдът точно е констатирал, че със заповед № 24ОА-495/05.03.2024 г. кметът на Община Пловдив е предоставил за безвъзмездно за управление на ОП „Общински пазари“ – Пловдив недвижим имот – публична общинска собственост, представляващ Парцел I „Търговски и стопански дейности“ /Руски пазар/ кв. 1 по плана на кв. Тодор Каблешков“, гр. Пловдив, целият застроен и незастроен с площ 15523 кв.м., ведно със застроени в него сгради. Обект № 10 е описан като навес с метални търговски маси. Правата на управление са отразени и в АОС № 2023/23.07.2025 г., като в документите по преписката са налице различия в посочените площи на имота и навеса. Установено е още, че с предходна заповед № 23ОА-3274/18.12.2023 г. кметът на Община Пловдив е упълномощил директора на предприятието да организира и провежда търгове и конкурси за отдаване под наем на предоставените му за управление общински обекти и площи. Впоследствие, със заповед № 32/06.02.2025 г., утвърдена от кмета, директорът е открил публично оповестен конкурс с тайно наддаване за отдаване под наем за срок от пет години на 120 павилиона, площи и тоалетни на „Руски пазар“, описани в заповедта като частна общинска собственост. Определени са конкурсните условия и комисията по провеждане на процедурата, а обявата е публикувана на интернет страницата на предприятието и във вестник „Марица“. Конкурсът е проведен в периода 24.02.2025 г. - 26.02.2025 г., като от постъпилите общо 112 кандидатури до участие са били допуснати 110 участника. За павилион № 8 в обект № 10, с площ 45 кв.м., на първо място е класирано „Сидей“ ЕООД с 53 точки, а на второ – „Мерт 2020“ ЕООД с 34 точки. С оспорения в настоящото производство Протокол № 112/26.02.2025 г., утвърден от директора на ОП „Общински пазари“ – Пловдив „Сидей“ ЕООД е определено за спечелил участник, като протоколът е връчен на оспорващото дружество на 07.03.2025 г. От заключението на назначената по делото съдебно - техническа експертиза е установено, че обект № 10 е отразен в одобрената схема като навес с разграфени площи, но документите съдържат несъответствия относно обозначаването им като павилиони или търговски маси. Възприемайки заключението на вещото лице и при съобразяване на уточненията в проведеното съдебно заседание, съдът е приел, че липсва достатъчна индивидуализация на павилион № 8, тъй като не са посочени неговото точно местоположение, номерацията и посоката на номериране, както и не е изяснено дали предметът на конкурса представлява павилион или маса. Настоящата касационна инстанция счита, че за да е нищожен един публичноправен акт, какъвто несъмнено е административният, той следва да е засегнат от толкова тежък порок, който да прави невъзможно и недопустимо оставането му в правната действителност. Нищожният административен акт не поражда никакви правни последици за адресатите си и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, каквото винаги е издаването му при липса на компетентност, съдът следва да го отстрани от правния мир - чрез обявяване на неговата нищожност. Административният съд точно е тълкувал и приложил разпоредбите на ЗОС, НРПУРОИ и ПУДОПОП. Неоснователно в тази връзка е твърдението в касационната жалба, че качеството на ОП „Общински пазари“ на общинско предприятие изключва приложението на чл. 14, ал. 1 и 2 ЗОС. Разпоредбата на чл. 53 ЗОС очертава дейностите, които предприятието може да осъществява, но не установява самостоятелен ред за отдаване под наем на общински имоти и не предоставя на неговия директор правомощие да издава административни актове, чрез които се открива и приключва конкурсната процедура. Поради това трите разпоредби, тълкувани в тяхната взаимовръзка, не изключват възможността предприятието да осъществява предоставените му управленски функции, при спазване на законовите правила за отдаване под наем и за компетентността на органите, които ги прилагат. Член 14, ал. 2 ЗОС разграничава провеждането на състезателната процедура от сключването на договора за наем въз основа на нейните резултати. Възможност за оправомощаване на друго длъжностно лице е предвидена единствено за сключването на договора, но не и за упражняването на властническите правомощия по откриване на процедурата и определяне на спечелилия участник. Общото посочване на управлението като дейност на предприятието, съгласно чл. 53 ЗОС, не може да се тълкува като изключение от това разпределение на компетентността. В жалбата се излага доводът, че отдаването под наем е действие по управление, което не променя собствеността и предназначението на имотите. Това обстоятелство обаче не обосновава компетентността на директора да проведе конкурса, респективно да издаде акт, който я финализира. В случая спорът не е дали общинското имущество въобще може да бъде отдавано под наем, а кой е органът, овластен да издаде актовете по провеждане на състезателната конкурсна процедура. Дори отдаването под наем да се разглежда като действие по управление, изведено от разпоредбата на чл. 53 ЗОС, от тази негова характеристика не следва извода, че всеки орган, на който е предоставено управлението на имота, може самостоятелно да открива търг или конкурс и да определя спечелилия го участник. В този смисъл касаторът смесва управлението на имуществото с компетентността на кмета на общината съгласно специалната норма на чл. 14, ал. 2 ЗОС, регламентираща конкретната форма на управление - отдаване под наем на общинско имущество, относно която първостепенният съд обосновано е преценил, че не може валидно да се делегира, с изключение на възможността оправомощено длъжностно лице само да сключи договор за наем. Неоснователно е позоваването на касационния жалбоподател на липсата на изрична забрана за отдаване под наем в издадената от кмета на Община Пловдив заповед № 24ОА-495/05.03.2024 г., с която на ОП „Общински пазари“ Пловдив е предоставен за безвъзмездно управление процесният недвижимия имот – публична общинска собственост, тъй като компетентността следва да произтича от съответна законова норма. Поради това от обстоятелството, че заповедта изисква имотът да се използва съобразно предназначението му, без да изброява изчерпателно допустимите действия по управление, не може да се извежда правомощие на директора да издава актове от компетентността на кмета. Предмет на заповед № 24ОА-495/05.03.2024 г. е предоставянето на имущество за управление, а не делегирането на властнически правомощия по чл. 14, ал. 2 ЗОС, които, както вече беше посочено, могат да бъдат в ограничен обем – да се сключват договори за наем, при това само след провеждане на търг или конкурс и след изрично упълномощаване за това. Липсата на конкретизация по отношение на дейностите по управление не разширява законовата компетентност на директора на ОП „Общински пазари“ – Пловдив и не създава възможност той сам да организира и приключи процедурата за избор на наемател. Различни правни изводи не се налагат включително от заповед № 23ОА-3274/18.12.2023 г. на кмета на Община Пловдив, с която на основание чл. 44, ал. 1, т. 1 и ал. 2 ЗМСМА във вр. с чл. 14, ал. 1, ал. 2 и ал. 7 ЗОС, е упълномощил директора на ОП „Общински пазари“ – Пловдив да организира и провежда публични търгове или публично оповестени конкурси за отдаване под наем на съоръжения за търговия, обекти и площи, находящи се на територията на общинските пазари или в общинските пешеходни подлези, които са собственост на община Пловдив и са предоставени за управление на предприятието. Наличието на тази заповед не е достатъчно за възникване на компетентността за издаване на оспорения акт. Делегирането на властнически правомощия предполага изричната законова възможност за това и не може да се основава единствено на волята на компетентния орган, който желае да ги прехвърли. След като чл. 14, ал. 2 ЗОС допуска оправомощаване за сключването на наемния договор, но не предвижда такава възможност за откриването и приключването на конкурсната процедура, цитираната заповед не може да разширява допустимия от закона обхват на оправомощаването. Следователно посочването в заповед № 23ОА-3274/18.12.2023 г. на разпоредби от ЗМСМА, ЗОС и подзаконови нормативни актове, приети от Общински съвет – Пловдив, не доказва само по себе си валидно делегиране на спорните правомощия. В случая от решаващо значение е обстоятелството дали законът допуска тяхното делегиране, а не дали те са включени в съдържанието на заповедта. Разпоредбите в НРПУРОИ, Наредбата за създаване, управление и контрол върху дейността на общинските предприятия на Община Пловдив по глава VІ от Закона за общинската собственост и ПУДОПОП не могат да обосноват компетентност в отклонение на ЗОС. Правомощието на общинския съвет, произтичащо от чл. 8, ал. 2 ЗОС, да уреди реда за управление и отдаване под наем на общинско имущество, следва да се упражнява при спазване на закона, а не чрез изменение или допълване на установената с него компетентност. Нито съответните наредби, нито чл. 6, ал. 1 ПУДОПОП могат да регламентират овластяване на директора ОП „Общински пазари“ – Пловдив да открива процедурата и да определя спечелилия участник, при липсата на законово основание за упражняване на съответните административни правомощия. Утвърждаването от кмета на заповед № 32/06.02.2025 г., издадена от директора на ОП, също не установява компетентността на последния да постанови крайния акт за определяне на спечелилия конкурса участник. В случая е безспорно, че процесният Протокол № 112/26.02.2025 г. е утвърден от директора на предприятието, а не от кмета. Следователно, дори и да бъде възприет довода на касатора относно участието на кмета при откриването на конкурса, това обстоятелство не преодолява констатирания порок на крайния акт. Компетентността за постановяването му трябва да е налице у органа, който определя спечелилия участник, и не може да се извежда от одобряването на друг, предходен акт в процедурата. По изложените съображения касационният съдебен състав намира, че първостепенният съд е осъществил обоснована и правилна преценка за нищожност на утвърдения от директора на Общинско предприятие „Общински пазари“ – Пловдив Протокол № 112/26.02.2025 г. на комисията, назначена със заповед № 32/06.02.2025 г. на директора на ОП “Общински пазари“, утвърдена от кмета на Община Пловдив, доколкото в случая липсва материална компетентност на директора за издаване на конкретни актове по чл. 14, ал. 2 ЗОС, независимо от общите правомощия, регламентирани в чл. 53 ЗОС. Съдебното решение не страда от инвокираните от касатора пороци - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора претенцията на касационния жалбоподателя за присъждане на разноските по делото се оставя без уважение. Ответникът „Мерт 2020“ ЕООД е направил искане за присъждане на разноски в депозирания писмен отговор, но не е представил доказателства за тяхното основание и претендирания размер. Поради това, независимо че разноски му се дължат съгласно чл. 143, ал. 3 АПК, същите не следва да се присъждат. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение първо АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение, РЕШИ: ОСТАВЯ В СИЛА решение № 2508 от 04.03.2026 г., постановено от Административен съд – Пловдив, XVI състав, по адм.д. № 573/2025 г. Решението е окончателно. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ МАРИНИКА ЧЕРНЕВА секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ ДИАНА ГЪРБАТОВА /п/ МАРИЯ РАДЕВА