Решение · № 11158/2026 · дело 6320/2026

По дело 6320 / 2026 РЕШЕНИЕ № 11158 София, 05.11.2026 г. В ИМЕТО НА НАРОДА Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, в съдебно заседание на четиринадесети октомври две хиляди двадесет и шеста година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: ВЕСЕЛА НИКОЛОВА ЧЛЕНОВЕ: БОЙКА ТАБАКОВА НИКОЛАЙ АНГЕЛОВ при секретар Светослава Огнянова и с участието на прокурора Веселин Найденов изслуша докладваното от съдията Николай Ангелов по административно дело № 6320/2026 г. Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на „Солвей Соди“ АД, чрез процесуален представител М. Костадинова, против Решение № 4666 от 16.04.2026 г., постановено по адм. дело № 1215/2025 г. по описа на Административен съд – Варна. В жалбата са изложени доводи за неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост- касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Моли Върховният административен съд да отправи преюдициално запитване до съда на ЕС по реда на чл. 267 от ДФЕС. С молба от 12.10.2026 г. дружеството, чрез пълномощника си представя допълнителни съображения в подкрепа на необходимостта от отправяне на преюдициално запитване по формулираните в касационната жалба въпроси. Претендира разноски и представя списък. Ответникът по касационната жалба – заместник- председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“ в писмен отговор оспорва основателността на касационната жалба. Намира първоинстанционното решение за правилно и законосъобразно, поради което иска оставянето му в сила. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава заключение за допустимост но неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на шесто отделение намира касационната жалба за подадена от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и при наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, настоящият състав намира касационната жалба на „Солвей Соди“ АД за основателна по следните съображения: Предмет на съдебен контрол в производството пред Административен съд – Варна е Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации № Р-12-215/29.04.2025г. на Заместник-председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“, с което на дружеството са определени нива на запаси за извънредни ситуации за периода 01.07.2025г. – 30.06.2026г., вид нефтопродукт: „котелни горива“, в размер на 37 718,699 тона. От фактическа страна по делото е установено следното: Със Заповед № РД-10-214/04.08.2020 г. на председателя на ДА „ДРВВЗ“ е утвърдена Методика за определяне на нивата на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 ЗЗНН въз основа на нетния внос и вътреобщностните пристигания на енергийни продукти по приложение А, глава 3.4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива, в равностойност на нефт. В изпълнение на чл. 4, ал. 2 ЗЗНН „Солвей Соди“ АД е подало справка-декларация с вх. № Е-204/07.02.2025 г., в която за 2024 г. е декларирало вътреобщностни пристигания на 233 580,915 тона нефтен кокс, наличности към 01.01.2024 г. в размер на 23 866,040 тона и наличности към края на отчетния период в размер на 36 836,522 тона. С писмо с вх. № Е-367/27.02.2025 г. Националният статистически институт е предоставил данни за нетния внос и вътреобщностните пристигания на енергийни продукти през 2024 г., въз основа на които е определен годишен нетен внос в равностойност на нефт от 4 897 740,517 тона, съответстващ на среднодневен нетен внос от 13 381,805 тона. С Докладна записка рег. № 2341/24.04.2025 г. на главния директор на ГД „ДРВВЗ“ е предложено утвърждаването на общите и индивидуалните нива на запасите за периода 01.07.2025 г. – 30.06.2026 г. Въз основа на получените от НСИ, Агенция „Митници“ и задължените лица данни е установено, че общото количество запаси, изчислено на база 90 дни среднодневен нетен внос и вътреобщностни пристигания, възлиза на 1 204 362,422 тона, а това, изчислено на база 61 дни среднодневно потребление – на 710 186,800 тона. За определяне на общото ниво на запасите е възприета по-високата стойност, съобразно чл. 12, ал. 2 ЗЗНН. Общото участие на всички задължени лица през 2024 г., представляващо сбор от индивидуалните им участия, е определено на 5 001 322,864 тона в равностойност на нефт. След извършени проверки на общо 309 дружества е прието, че качеството на задължени лица по ЗЗНН притежават 257 от тях. Със Заповед № РЗЛ-2/25.04.2025 г. председателят на ДА „ДРВВЗ“ е разпоредил вписването на тези лица, включително „Солвей Соди“ АД, в Регистъра на задължените лица за периода 01.07.2025 г. – 30.06.2026 г. Въз основа на утвърденото общо разпореждане и на основание чл. 8, ал. 2, т. 3, чл. 12 и чл. 23 ЗЗНН заместник-председателят на ДА „ДРВВЗ“ е издал оспореното Разпореждане № Р-12-215/29.04.2025 г., с което на „Солвей Соди“ АД е определено задължение за създаване и поддържане на запаси за извънредни ситуации в размер на 37 718,699 тона котелни горива за периода 01.07.2025 г. – 30.06.2026 г. По искане на дружеството, с Разрешение № РЗ-12-40/27.05.2025 г., председателят на ДА „ДРВВЗ“ е разрешил замяната на 13 720 тона котелни горива със същото количество гориво за дизелови двигатели. С последващо Разрешение № РЕС-12-1/11.06.2025 г. е разрешено съхраняването на 6 860 тона дизелово гориво на територията на Република Словения. За останалите количества са представени складови записи и уведомления за съхраняване на територията на Република България. В хода на съдебното производство са приобщени писмени доказателства относно осъществяваната от дружеството производствена и енергийна дейност, договори за създаване и съхраняване на запаси, документи за складовите наличности, лицензия за производство на електрическа и топлинна енергия, както и доказателства за поддържаните резерви от горива по Закона за енергетиката. За изясняване на спорните обстоятелства е назначена и приета съдебно-икономическа експертиза, неоспорена от страните. Вещото лице е установило, че при определяне на индивидуалното задължение на дружеството административният орган е приложил утвърдената Методика, като при извършеното от експерта преизчисляване са получени резултати, съвпадащи с тези на агенцията, с незначителни разлики, дължащи се на математически закръгляния. По отношение на възможностите за съхраняване на запасите експертизата е изследвала наличния складов капацитет за котелни горива, броя на задължените лица и потреблението на съответния нефтопродукт на територията на страната. Във връзка с твърденията за непропорционалност на наложеното задължение вещото лице е извършило анализ на финансовото състояние на дружеството и на неговия ТЕЦ. Установено е, че прогнозните разходи за придобиване и съхраняване на запасите по процесното разпореждане възлизат на 6 610 859,13 лв. с ДДС, от които към момента на изготвяне на заключението са заплатени 2 905 515,84 лв. Според заключението показателите за финансова автономност, задлъжнялост и обща ликвидност на дружеството като цяло са добри, докато показателите за абсолютна и незабавна ликвидност не са благоприятни. Вещото лице е посочило, че изпълнението единствено на процесното разпореждане би имало неблагоприятен финансов ефект, но не създава опасност за икономическото оцеляване на дружеството. При кумулативно изпълнение на задълженията за запаси, определени за периода 2021–2025 г., би могъл да възникне риск за предприятието, чиято степен експертът не е могъл да определи категорично. На база на така установената фактическа обстановка, първоинстанционният съд намира, че жалбата е допустима, но неоснователна. Счита, че обжалваното Разпореждане за създаване на запаси за извънредни ситуации Р-12-215/29.04.2025г. на Заместник-председателя на Държавна агенция „Държавен резерв и военновременни запаси“, е издадено при правилно приложение на относимите материалноправни разпоредби. Твърди, че „Солвей Соди“ АД има качество на задължено лице по см. на § 1, т. 11 от ДР на ЗЗНН във вр. с § 1, т. 10 от ЗЗНН, както и че определеното количество на запасите е установено правилно, съобразно данните от експертизата, която не е оспорена от страните. Счита, че разпореждането за създаването на запаси за извънредни ситуации е съобразено с целта на закона и не следва да бъде определено като непропорционално. Решението е валидно, допустимо но неправилно, поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Съгласно чл. 4, ал. 2 от ЗЗНН (в относимата редакция - изм. ДВ, бр. 51 от 2020 г., в сила от 05.06.2020 г.), всички български и/или чуждестранни физически и юридически лица, регистрирани като търговци, както и техните клонове, които през предходната календарна година са извършвали на територията на страната дейности по внос и/или ВОП на енергийни продукти по приложение А, глава 3. 4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежки горива, както и дейности по производство и възлагане на производство на нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 и на тежки горива, изготвят и представят в ДА ДРВВЗ ежегодно, до 15 февруари, справка-декларация по образец за предходната календарна година с информация за: произведените и/или продадените за потребление количества нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 и тежки горива; количествата нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 и тежки горива, възложени за производство и/или преработка, както и за потребените от тях и/или продадените за потребление; количествата внесени, изнесени, доставени от ВОП, както и тези напуснали територията на страната като вътрешнообщностни изпращания и/или предназначени за международни морски бункерни доставки на енергийни продукти по приложение А, глава 3. 4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и на тежки горива; наличните количества енергийни продукти по приложение А, глава 3. 4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива към 1 януари и към 31 декември; количествата нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 от внос и вътрешнообщностни пристигания, предназначени за запаси за извънредни ситуации; количествата нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 от внос и ВОП, продадени на Министерството на отбраната, Министерството на вътрешните работи и Държавното предприятие "Държавна петролна компания" и предназначени за създаване и/или възстановяване на държавни резерви, военновременни запаси, ведомствени военновременни запаси, запаси за извънредни ситуации и целеви запаси от горива. Безспорно се установява по делото, че „Солвей Соди“ АД е "задължено лице" по смисъла на чл. 23, ал. 3, във връзка с § 1, т. 11 от ДР на ЗЗНН и съответно е длъжно да създаде, съхранява, обновява и възстановява със свои средства и за своя сметка запаси за извънредни ситуации. От доказателствата по делото е установено, че през 2024 г. оспорващото дружество е осъществило ВОП на 233 580,915 тона нефтен кокс, наличности към 01.01.2024 г. в размер на 23 866,040 тона и наличности към края на отчетния период в размер на 36 836,522 тона - обстоятелство, което е декларирано от дружеството в подадената от него справка-декларация по чл. 4, ал. 2 от ЗЗНН. Нефтения кокс е включен в т. 3.4.23 "Смазочни материали" на приложение А, глава 3. 4. от Регламент (ЕО) № 1099/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно статистиката за енергийния сектор. Съгласно приложимата актуална редакция на чл. 23, ал. 3 от ЗЗНН, всяко лице, което е осъществявало вътреобщностни пристигания на енергийни продукти по приложение А, глава 3. 4 от Регламент (ЕО) № 1099/2008 и тежки горива през предходната календарна година, е длъжно да създаде, да съхранява, обновява и възстановява със свои средства и за своя сметка запаси за извънредни ситуации в количество, пропорционално на участието му спрямо общото участие на всички задължени лица, в общия нетен внос и вътрешнообщностни пристигания на територията на страната през предходната календарна година. Съобразно горното и на основание постановеното решение от 30.04.2024 г. по съединени дела С-395/22 и С-428/22 на СЕС, настоящата инстанция споделя извода на Административен съд – Варна, че „Солвей Соди“ АД има качество на задължено лице по см. на § 1, т. 11 от ДР на ЗЗНН във вр. с § 1, т. 10 от ЗЗНН, с възникнало задължение по чл. 23, ал. 2 и ал. 3 от ЗЗНН да създаде, да съхранява, обновява и възстановява със свои средства и за своя сметка запаси за извънредни ситуации в количество, пропорционално на участието му спрямо общото участие на всички задължени лица, в общия нетен внос и ВОП на територията на страната. На основание чл. 12, ал. 1 ЗЗНН, запасите за извънредни ситуации, които се създават и поддържат от задължените лица и от агенцията, се определят от председателя на агенцията ежегодно до 30 април с разпореждания за общите и индивидуалните нива на запасите по чл. 8, ал. 2, т. 2 и 3. Нивата на запасите се определят въз основа на предоставените данни за предходната календарна година, като за жалбоподателя приложими са били разпоредбите на чл. 12, ал.6-ал.13 ЗЗНН, тъй като се касае за ВОП. При определяне на дължимото от „Солвей Соди“ АД количество запаси за извънредни ситуации административният орган е приложил Методиката за определяне на нивата на запаси за извънредни ситуации от нефт и нефтопродукти по чл. 2, ал. 1 ЗЗНН, утвърдена със Заповед № РД-10-214/04.08.2020 г. на председателя на ДА „ДРВВЗ“. Въз основа на предоставените от Националния статистически институт данни е установено, че за 2024 г. общият нетен внос и вътреобщностните пристигания на енергийни продукти в равностойност на нефт възлизат на 4 897 740,517 тона, съответстващи на среднодневен нетен внос от 13 381,805 тона. При съпоставяне на количествата запаси, изчислени въз основа на 90 дни среднодневен нетен внос и вътреобщностни пристигания, и тези, изчислени въз основа на 61 дни среднодневно потребление, е възприета по-високата стойност от 1 204 362,422 тона, съгласно чл. 12, ал. 2 ЗЗНН. Общото участие на всички 257 задължени лица за 2024 г., представляващо сбор от индивидуалните им участия, е определено на 5 001 322,864 тона в равностойност на нефт. За проверка на правилността на извършените изчисления първоинстанционният съд е назначил съдебно-икономическа експертиза, чието заключение е приел за компетентно и обективно. Вещото лице е установило, че при определяне на индивидуалното задължение са използвани данни от НСИ, Агенция „Митници“ и отчетите на задължените лица, като извършеното от него преизчисляване по приложената Методика е довело до резултат, съвпадащ с определения от административния орган. Констатираните минимални разлики се дължат на математически закръглявания. Въз основа на заключението административният съд е приел, че количеството на възложените на дружеството запаси е правилно изчислено. Основетелни се явяват доводите в касационната жалба за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила.В тази насока следва да се отбележи, че установеното от експертизата съответствие между изчисленията на административния орган и тези на вещото лице не е непременно равнозначно на самостоятелна проверка на достоверността и пълнотата на всички изходни данни, използвани при формиране на общото участие на задължените лица,което остава задължение на първоинстанционния съд. Нещо повече, както основателно поддържа касаторът, общото участие на всички задължени лица/257 на брой/ представлява една от трите основни величини, въз основа на които се определя индивидуалното ниво на запасите за извънредни ситуации (ЗИС) на всяко задължено лице. Видно от заключението на приетата в първоинстанционното производство съдебно-икономическа експертиза, именно този показател е единственият от използваните при изчисляването на индивидуалните задължения, който не е публично достъпен. Следователно правилното определяне на общото участие на всички задължени лица е от съществено значение за законосъобразното установяване на индивидуалните нива на запасите по чл. 12, ал. 1 ЗЗНН. Настоящият съдебен състав счита, че при липса на надлежно установено и доказано общо участие на всички задължени лица ,за да се спази изискването за пропорционалност,следва да може да се извърши достоверна проверка на правилността на определеното индивидуално задължение за създаване и поддържане на запаси за извънредни ситуации. Ето защо обстоятелството, че извършените от вещото лице изчисления съвпадат с тези на административния орган, само по себе си не е достатъчно да обоснове извод за законосъобразност на оспореното разпореждане, доколкото не установява и правилността на изходните данни, въз основа на които е определено индивидуалното задължение. Съгласно данните от експертизата, информация относно общото количество на участие „на вещото лице му я показаха в клона на Агенцията в гр. Варна“, което от своя страна не може да обуслови извършена цялостна проверка на релевантните за спора факти,доколкото задължение на съда е да събере целия обем от доказателства в първоинстанционното производство,който да му позволи да направи самостоятелен извод относно законосъобразността на издадения административен акт. От установената от първоинстанционния съд фактическа обстановка се прави извод единствено относно крайната стойност на общото участие на всички 257 задължени лица, възлизаща на 5 001 322,864 тона в равностойност на нефт. Не са изложени обаче фактически констатации относно конкретните индивидуални участия, формиращи тази величина, нито относно причините за разликата между нея и установения национален нетен внос и вътреобщностни пристигания в размер на 4 897 740,517 тона. Съгласно горното, първоинстанционният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което е довело до постановяване на решение преди изясняване на спора изцяло от фактическа страна. Наличието им е касационно основание по чл. 209, т. 3, предл. 2 от АПК и обосновава отмяна на обжалваното решение по реда на чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 2 от АПК. Налице са условията на чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК след отмяна на неправилното решение делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на Административен съд - Варна. При новото му разглеждане съдът следва да установи фактическата обстановка въз основа на цялостната преценка на доказателствата, като изясни чрез специални знания, като възложи задачи на съдебно-икономическа експертиза, за изясняване на обстоятелството как е определено общото участие на всички задължени лица, както и на какво се дължи разликата от 103 582,347 тона между общото участие на задължените лица и националния нетен внос и ВОП. Въпросът относно присъждане на разноските следва да бъде решен при новото разглеждане на делото съгласно чл. 226, ал. 3 от АПК. С оглед изхода на спора по настоящето производство и като съобрази постановеното решение от 30.04.2024 г. по съединени дела С-395/22 и С-428/22 на СЕС,съставът на съда не намира за нужно на този етап от производството да отправя искане за преюдициално запитване до СЕС по поставените с допълнение към касационната жалба въпроси. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1-во, предл. 2-ро от АПК и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение, РЕШИ: ОСТАВЯ БЕЗ УВАЖЕНИЕ искането на касатора АД Солвей Соди за отправяне на искане за преюдициално запитване до СЕС. ОТМЕНЯ Решение № 4666 от 16.04.2026 г., постановено по адм. дело № 1215/2025 г. по описа на Административен съд – Варна. ВРЪЩА делото на същия съд за ново разглеждане от друг състав при спазване на указанията дадени в мотивите на настоящото решение. Решението е окончателно. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ВЕСЕЛА НИКОЛОВА секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ БОЙКА ТАБАКОВА /п/ НИКОЛАЙ АНГЕЛОВ