Решение · № 11546/2026 · дело 5840/2026

По дело 5840 / 2026 РЕШЕНИЕ № 11546 София, 13.11.2026 г. В ИМЕТО НА НАРОДА Върховният административен съд на Република България - Шесто отделение, в съдебно заседание на трети ноември две хиляди двадесет и шеста година в състав: ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ ЧЛЕНОВЕ: ДЕСИСЛАВА СТОЕВА МИГЛЕНА НИКОЛОВА при секретар Светослава Огнянова и с участието на прокурора изслуша докладваното от председателя Георги Георгиев по административно дело № 5840/2026 г. Производство по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от представляващия "Медицински център Пулс" АД, чрез процесуален представител адвокат Р. Кипрова от АК-Благоевград срещу решение № 1532/20.04.2026г., постановено по адм. дело № 237/2026г. на Административен съд-Благоевград. С него е отхвърлена жалбата на дружеството против заповед за налагане на санкции № РД-25-570/02.09.2024г. на Директора на РЗОК - Благоевград в частта й по точки 6, 9, 12 и 19. Поддържа доводи, че решението е неправилно като постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и е необосновано-отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което се и иска отмяната му. Допълва се в писмена молба, че решението е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон, като не е съобразена нищожността на обжалвания административен акт, като се сочи съдебна практика по сходен случай. Ответникът, директорът на РЗОК - Благоевград не се представлява и не взема становище по жалбата. Върховен административен съд, шесто отделение като взе предвид касационната жалба с доводите в нея, обжалвания съдебен акт , обжалвания административен акт, доказателствата по делото и изискванията на закона, констатира следното: Производството пред административния съд е образувано по жалба на дружеството срещу цитираната заповед за налагане на санкции. Обжалвания съдебен акт е постановен в производство по чл. 226 от АПК като делото е върнато за ново разглеждане, в което производство предмет на спора е останал законосъобразността на акта по точки, 6, 9, 12 и 19. Съдът е разгледал по същество жалбата, която приел за неоснователна и я отхвърлил изцяло. Мотивите му са следните: "От приложените към административната преписка и допълнително събраните и приобщени по адм. д.№ 1272 по описа на Административен съд – Благоевград за 2024 год. писмени доказателства, безспорно се установява, следното: „Медицински център Пулс“ АД, е изпълнител по сключения с НЗОК Договор № 010624/14.02.2020 год. за оказване на извънболнична медицинска помощ от медицински център и допълнителни споразумения към него в съответствие с Национален рамков договор (НРД) за медицинските дейности за 2020-2022 година (стр.24-315 от адм. д.№ 1272/2024 год.) и договор № 010624/12.10.2023 год. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ от медицински център и допълнителни споразумения към него в съответствие с НРД за медицинските дейности за 2023-2025 година (стр.316-465). Със Заповед № РД 24-775/16.07.2024 год. на Директора на РЗОК – Благоевград е наредено от 17.07.2024 год. до 19.07.2024 год. да бъде извършена проверка на „Медицински център Пулс” АД, като е определен обхвата и задачите на проверката – стр.466 и 467 от адм. д.№ 1272/2024 год. Разпоредената проверка касае изпълнение на договорените задължения, условия и ред за оказване на СИМП и документооборот, наличие в амбулаторията, правилно водене, издаване, поддържане, съхранение и отчетност на финансовата и първична медицинска документация, съгласно НРД за медицинските дейности за 2020-2022 год., НРД за медицинските дейности за 2023-2025 год. и сключените с НЗОК договори. За резултата от извършената проверка е съставен Протокол № РД-24-775-1/19.07.2024 год. (стр.468-478) и доклад – стр.539-549. В хода на проверката са установени нарушения на условията и реда за оказване на извънболнична медицинска помощ, в това число и: По т.6. т.7, т.8, т.9. т.10 и т.11 от Протокол № РД-24-775-1/19.07.2024 год. - по отношение на здравноосигурено лице (ЗОЛ) С. Г. Г., ЗОЛ С. С. С., ЗОЛ М. С. С., ЗОЛ Й. Д. Ц., ЗОЛ М. А. М. и ЗОЛ А. А. С. в кабинет по Ортопедия и травматология, в амбулаторията на „МЦ Пулс“ АД, са извършени първични амбулаторни консултативни прегледи от д-р И. М. Ч. с УИН [№]. Издадените амбулаторни листа, като електронни документи, съхранявани в лечебното заведение, не са оформени съгласно изискванията, реквизитите и стандарта посочени в Приложение № 2 „Първични медицински документи" към НРД за медицинските дейности 2023-2025 год., а именно „липсва подпис на ЗОЛ, с които да удостоверят, че са информирани за необходимите медицински дейности, назначената терапия и очакваните резултати и да декларират, че към момента на прегледа не са хоспитализирани, по един от посочените в чл.244, ал.4 от НРД за медицински дейности 2023 - 2025 год. начини за подписване от ЗОЛ“. Изложени са мотиви, че установеното представлява нарушение на чл.243. чл.244. ал.2, т.1. буква „Б“, ал.4, ал.6 и ал.7 и чл.245, ал. 1 от НРД за медицинските дейности 2023-2025 год. – т. 6 от заповедта; По т. 14 и т. 15 от Протокол № РД-24-775-1/19.07.2024 год. - на ЗОЛ Е. П. Б. и ЗОЛ Г. С. Д. в кабинет по Ортопедия и травматология, в амбулаторията на „МЦ Пулс“ АД, са извършени първични амбулаторни консултативни прегледи от д-р В. К. К. с УИН [№]. Издадените амбулаторни листа, като електронни документи, съхранявани в лечебното заведение, не са оформени съгласно изискванията, реквизитите и стандарта посочени в Приложение № 2 „Първични медицински документи" към НРД за медицинските дейности 2023-2025 год. а именно „липсва подпис на ЗОЛ, с които да удостоверят, че са информирани за необходимите медицински дейности, назначената терапия и очакваните резултати и да декларират, че към момента на прегледа не са хоспитализирани, по един от посочените в чл.244, ал.4 от НРД за медицински дейности 2023 - 2025 год. начини за подписване от ЗОЛ“. Изложени са мотиви, че установеното представлява нарушение на чл.243, чл.244, ал.2, т.1, буква „Б”, ал.4, ал.6 и ал.7 и чл.245, ал. 1 от НРД за медицинските дейности 2023-2025 год. – т. 9 от заповедта; По т.18, т.19, т.20, т.21 и т.22 от Протокол № РД-24-775-1/19.07.2024 год. - на 15.07.2024 год. на ЗОЛ А. Р. У., ЗОЛ Д. Х. Н., ЗОЛ Д. Н. А., ЗОЛ А. П. Я. и ЗОЛ А. К. А. в манипулационна в кабинет по „Кожни болести", в амбулаторията на „МЦ Пулс“ АД са извършени вторични амбулаторни консултативни прегледи от д-р С. В. К. с УИН [№]. Издадените амбулаторни листа, като електронни документи, съхранявани в лечебното заведение, не са оформени съгласно изискванията, реквизитите и стандарта посочени в Приложение № 2 „Първични медицински документи" към НРД за медицинските дейности 2023-2025 год., а именно „ липсва подпис на ЗОЛ (съответно на родителя на малолетното ЗОЛ Д. Х. Н.), с които да удостоверят, че са информирани за необходимите медицински дейности, назначената терапия и очакваните резултати и да декларират, че към момента на прегледа не са хоспитализирани, по един от посочените в чл.244, ал.4 от НРД за медицински дейности 2023 - 2025 год. начини за подписване от ЗОЛ“. Изложени са мотиви, че установеното представлява нарушение на чл.243, чл.244, ал.2, т.1, буква „Б”, ал.4, ал.6 и ал.7 и чл.245, ал.1 от НРД за медицинските дейности 2023-2025 год. – т. 12 от заповедта; По т. 30, т. 31 и т. 32 от Протокол № РД 24-775-1/19.07.2024 год. - на ЗОЛ А. В. В., ЗОЛ Ц. П. Р. и ЗОЛ К. Б. Г.-Т. в кабинет по Акушерство и гинекология, в амбулаторията на „МЦ Пулс“ АД, са извършени първичен/вторичен амбулаторен консултативен преглед от д-р З. В. П. с УИН [№]. Издадените амбулаторни листа, като електронни документи, съхранявани в лечебното заведение, не са оформени съгласно изискванията, реквизитите и стандарта, посочени в Приложение № 2 „Първични медицински документи" към НРД за медицинските дейности 2023-2025 год. а именно „ липсва подпис на ЗОЛ, с които да удостоверят, че са информирани за необходимите медицински дейности, назначената терапия и очакваните резултати и да декларират, че към момента на прегледа не са хоспитализирани, по един от посочените в чл.244, ал.4 от НРД за медицински дейности 2023 - 2025 г. начини за подписване от ЗОЛ“. Изложени са мотиви, че установеното представлява нарушение на чл.243, чл.244. ал.2, т.1, буква „Б", ал.4, ал.6 и ал.7 и чл.245, ал. 1 от НРД за медицинските дейности 2023-2025 год. – т. 19 от заповедта. Протоколът е връчен лично на изпълнителния директор на лечебното заведение. Дружеството-оспорващ е подало писмено възражение до Директора на РЗОК – Благоевград, заведено с №29-04-557/26.07.2024 год., с което са оспорени всички 32 бр. нарушения, с твърдения, че не са извършени (стр.550 от адм. д.№ 1272/2024 год.). Възражението е разгледано от арбитражната комисия, определена със Заповед № РД-18-29/30.07.2024 год. на Директора на РЗОК – Благоевград (стр.551), за което е съставен Протокол №5/06.08.2024г. за нарушенията по т.2, т.3, т.4, т.5, т.12, т.13, т.16, т.17, т.23, т.24, т.25, т.26, т.27, т.28 и т.29 (л.554-566). След обсъждане Арбитражната комисия с 6 (шест) гласа „за“ е потвърдила констатациите по т.2, т.3, съответно с 3 (три) гласа „за“ е потвърдила констатациите по т.4, т.5, т.12, т.13, т.16, т.17, т.23, т.24, т.25, т.26, т.27, т.28 и т.29. С Решение № 2/06.08.2024 год. арбитражната комисия е потвърдила констатациите на длъжностните лица от РЗОК-Благоевград – контрольори само по т.2 и т.3 от Протокол №РД-24-775-1/19.07.2024 год. (стр.567-568). Заповедта по отношение наложените санкции за тези нарушения не е предмет на разглеждане по делото. Като е възприел, че са нарушени са условията и реда за оказване на извънболнична медицинска помощ, определени в НРД за медицинските дейности за 2020-2022 год. и НРД за медицинските дейности за 2023-2025 год., Директорът на РЗОК – Благоевград е издал оспорената Заповед № РД-25-570/02.09.2024 год., с която в разглежданата й част е наложил на лечебното заведение „финансова неустойка“ в размер на по 150 лева за констатираните по т.6, т.9, т.12 и т.19 нарушения на НРД за медицинските дейности за 2023-2025 год. При гореизложените факти и в рамките на съдебната проверка, съгласно чл.168, във връзка с чл.146 от АПК съдът прави следните изводи: Оспореният административен акт – заповед за налагане на финансови неустойки е издаден от компетентен административен орган по смисъла на чл.76, ал.2 от ЗЗО – Заместник директора на РЗОК – Благоевград, при условията на заместване, в писмена форма, поради което е валиден. Видно от приложената на стр.22 от адм. д.№ 1272/2024 год. Заповед № РД09-131/01.11.2023 год. на Директора на РЗОК – Благоевград, Заместник-директорът на РЗОК е оправомощен да изпълнява правомощията на Директора на РЗОК при отсъствие на титуляря. За периода от 02.09.2024 год. до 05.09.2024 год. (включително) Директорът на РЗОК – Благоевград е бил в платен годишен отпуск, видно от Заповед № УР-581/05.08.2024 год. на Главния секретар на НЗОК (стр.15), а заповедта е издадена на 02.09.2024 год. Спазено е изискването за форма на акта, съгласно чл. 59, ал.2 от АПК. Същият съдържа фактически и правни основания за издаването му, съдържа ясна разпоредителна част и е мотивиран. При издаване на заповедта не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Съгласно разпоредбата на чл. 72, ал. 10 от ЗЗО условията и редът за осъществяване на контрола по ал. 2, ал. 3, ал. 4, ал. 5, ал. 6, ал. 7, ал. 8 и ал. 9 се определят с Инструкция, издадена от управителя на НЗОК. В изпълнение на цитираната разпоредба управителят на НЗОК е издал Инструкция № РД-16-46/03.07.2023 год. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от Закона за здравното осигуряване, която е публикувана на официалния сайт на НЗОК. Съгласно чл. 74, ал. 2 от ЗЗО, контролните органи по чл. 72, ал. 2 от ЗЗО - длъжностни лица – контрольори, определени със заповед на директора на РЗОК, осъществяват дейността си чрез планови и внезапни проверки и по повод подадени жалби. Безспорно е по делото, че е налице възлагане на пълна проверка на лечебното заведение, като са надлежно определени длъжностни лица от РЗОК - Благоевград, които да извършат същата. Проверката е приключила по установения в чл. 74, ал. 3 от ЗЗО ред - със съставяне на протокол, като процесната заповед, както бе посочено по-горе, е основана на протокол № РД-24-775-1/19.07.2024 год. При преценка относно приложението на процесуалните норми следва да се съобрази особения характер на административното производство за осъществяване на контрол и налагане на санкции съгласно глава втора, раздел десети от ЗЗО, глава петнадесета от Национален рамков договор № РД-НС-01-2/01.09.2023 год. за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз за 2023 – 2025 год. (НРД 2023-2025 год.) и издадената по законова делегация Инструкция № РД-16-46/03.07.2023 год. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал. 2, 3, 4, 5, 6, 7 и 8 от Закона за здравното осигуряване. В разпоредбите на чл. 74, ал. 3 и ал. 4 на ЗЗО е заложено изискването при установяване на нарушение по чл. 73, ал. 1 съответното длъжностно лице по чл. 72, ал. 2 да състави и подпише протокол, в който да бъдат описани установените факти. Екземпляр от протокола следва да бъде предоставен на лицето – обект на проверката, срещу подпис, а копия от него се изпращат на управителя на НЗОК, съответно на директора на РЗОК и на съответната районна колегия на съсловната организация на лекарите или на лекарите по дентална медицина. Лицето – обект на проверката, има право да даде писмено становище пред управителя на НЗОК, съответно пред директора на РЗОК, с когото е сключило договор по направените от длъжностното лице по ал.3 констатации в седемдневен срок от връчването на протокола по ал.3. В съставения протокол по чл. 74, ал. 3 от ЗЗО се съдържа указание за възможността лицето - обект на проверка да подаде възражение в седемдневен срок. Лечебното заведение е подало възражение (стр.550 от адм. д.№ 1272/2024 год.), което не оспорва констатираната липса на подпис на пациент в посочените амбулаторни листа. Т.е. по отношение нарушенията, описани в т.т.1, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 14, 15, 18, 19, 20, 21, 22, 30, 31 и 32 от констативния протокол, н е подадено възражение от лечебното заведение и същите не са разгледани от арбитражната комисия. Процесуалната законосъобразност на оспорената заповед, в разглежданата й част се е била предмет на изследване при постановяване на Решение № 1770/17.02.2026 год. по адм. д. № 4987 по описа на Върховния административен съд за 2025 год. В разглеждания случай са констатирани еднотипни нарушения, съставляващи неизпълнение на нормите на НРД 2023-2025 год., отнасящи се до редовно водене на медицинската документация. Констатирано е, че издадените амбулаторни листа за извършени първични/вторични амбулаторни консултативни прегледи, издадени като електронни документи, съхранявани в лечебното заведение, не са оформени съгласно изискванията, реквизитите и стандарта посочени в Приложение № 2 „Първични медицински документи“, а именно не са подписани от пациента, съответно родителя/настойника, както следва: по т. 6 от заповедта за шест броя, съставени след първичен/вторичен преглед на ЗОЛ в кабинет по ортопедия и травматология; по т.9 за два броя, съставени след първичен/вторичен преглед на ЗОЛ в кабинет по ортопедия и травматология; по т.12 за пет броя, съставени след първичен/вторичен преглед на ЗОЛ в кабинет по кожни болести и по т.19 за три броя, съставени след първичен/вторичен преглед на ЗОЛ в кабинет по акушерство и гинекология (приложени на стр.493-502, 504-507 и разпечатки на стр.598-681 от адм. д.№ 1272/2024 год.). Горното е определено, като нарушение на изискванията за работа с медицинска документация, предвидени в чл. 243 и чл. 244 от НРД 2023-2025 год. за медицинските дейности и Приложение № 2 - неразделна част от него. Видно от приложените по делото и конкретно идентифицирани амбулаторни листа (първичен медицински документ, съгласно чл. 244, ал. 2, т. 4 от НРД 2023 – 2025 год.) пациентите, съответно родител/настойник на непълнолетно или малолетно лице не са положили своите подписи, с което да са удостоверили, че са информирани за проведеното им лечение. Съгласно чл. 243 от НРД 2023-2025 год., документацията, която е длъжен да води и съхранява всеки изпълнител на медицинска помощ (ИМП) включва първични медицински и финансови документи, съгласно Приложение № 2 и глава десета. В Приложение № 2 са изброени първичните медицински документи, а в глава десета е посочено какво включва медицинската документация. В чл. 244, ал. 1 са изброени първичните медицински документи като според ал. 1, т. 1 такъв е и "Амбулаторен лист" (бл. МЗ-НЗОК № 1). В ал. 2 е регламентиран документооборотът, като според б. Б, лекаря от лечебното заведение за СИМП издава амбулаторен лист за всеки проведен преглед, като електронен документ. Пациентът подписва амбулаторния лист, с което удостоверява, че е информиран за необходимите медицински дейности, назначената терапия и очакваните резултати, като с подписа си декларира, че към момента на прегледа не е хоспитализиран. За нуждите на предоставянето на амбулаторния лист на пациента амбулаторният лист може да бъде генериран и отпечатан и на хартиен носител, при спазване на изискванията, реквизитите и стандарта на документа, посочени в приложение № 2. Според ал. 7 на чл. 244 НРД 2023-2025 год., първични медицински документи, в които е предвиден подпис на пациента и същият е положен на хартиен носител, се съхраняват на хартия в лечебните заведения – изпълнители на ПИМП и СИМП. В чл. 245, ал. 1 е предвидено, че документите по чл. 244, ал. 1 се изготвят съгласно изискванията, реквизитите и стандарта, посочени в Приложение № 2. При евентуално възникнал съдебен спор относно удостоверените в него факти, амбулаторният лист като официален удостоверителен документ се ползва с материална доказателствена сила, поради което и абсолютно необходимо е да съдържа задължителните реквизити, в това число и подпис на ЗОЛ и посочване на издадено медицинско направление. Неизпълнението на задължението амбулаторния лист да бъде подписан от ЗОЛ съставлява нарушение на изискванията за работа с първична медицинска документация, а съгласно чл. 457, ал. 1 от НРД за МД 2023 – 2025 год., когато изпълнител на медицинска помощ наруши установените изисквания за работа с медицинска или финансова документация, с изключение на случаите на явна фактическа грешка, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК, налага санкция "финансова неустойка" в размер от 50 до 150 лева. По отношение на санкцията съдът приема, че същата правилно и справедливо е определена размер на по 150 лева, съгласно чл.457 и чл. 453, ал. 3 и 7 от НРД 2023-2025 год., предвид обстоятелството, че се касае за липса на съществен реквизит в първичен медицински документ – подпис на пациент, както и обстоятелството, че това не се е случило еднократно, а се отнася за 16 броя от проверените амбулаторни листа, съставени от четирима лекари от лечебното заведение. Според чл. 453, ал.3 от НРД 2023-2025 год. - При констатирани нарушения, извършени от различни лекари от лечебното заведение – изпълнител на извънболнична помощ, за всяко едно от тях се налага съответната санкция. В разглежданата част от оспорената заповед по т.6, т.9, т.12 и т.19 е наложена обща санкция за констатирани повече от едно нарушения на установените изисквания за работа с медицинска документация от раздел X от глава седемнадесета, като изрично е посочено, че нарушенията са извършени за първи път. Така е приложено изключението на ал.7 от чл.453, според което за първо нарушение се налага една санкция, независимо от броя на констатираните нарушения. Изложеното показва, че оспорената заповед, в разглежданата й част е валидна, издадена при спазване на процесуалните правила и при правилно приложение на материалния закон, поради което и подадената против нея жалба ще следва да се отхвърли." Така изложени, мотивите към обжалвания съдебен акт не се споделят от настоящата инстанция по следните съображения: Обжалвания административен акт, приложен на страница 7 от адм. дело № 1272/2024г. по описа на Административен съд- Благоевград, е подписан от лице, което не е посочено в заглавната част, че е издател на акта. Посочен за издател е Д-л И. Димитров, действащ в качеството си на директор на РЗОК - Благоевград, който е компетентния орган да издаде заповедта. Същевременно в заповедта е посочено, че се подписва от директор на РЗОК Д-р И. Димитров срещу който няма подпис. Под него е записано "За директор РЗОК Л. Стамболийска, заместник директор, съгласно заповед № РД-09-13 от 01.11.2023г." и подпис. Заповедта за заместване е приложена на л. 22, в която е разпоредено заместник директора да замества директора, която заповед да се връчи на заместник директора Л. Стамболийска. При така установеното не е ясно кой е издател на заповедта, като е вписан един издател, а е подписана от друг, съгласно заповед за заместване. Съгласно заповедта за заместване, може да се приеме, че заместникът е един, тъй като е употребен изразът заместник директорът да замества директорът, и е разпоредено да съобщи на Л. Стамболийска - заместник директор. При тези констатации е налице нарушение в съдържанието на акта, като изискванията за форма и съдържание са от съществено значение за изводите относно компетентността на органа, издал административния акт. Не може да се приеме, че е налице техническа грешка, тъй като компетентността на органа не може да се извежда при тълкуване на съдържанието на акта. Налице е санкционно производство, което се урежда от правила, нарушението на които е на формално извършване и всяко нарушение е с последици свързани със законосъобразността на издадения акт. В този смисъл са мотивите към решение № 10586 от 26.10.2026г. на Върховен административен съд по адм. дело № 4482/2026г. Предвид изложеното решението следва да бъде отменено като постановено в нарушение на материалния закон и вместо него следва да бъде постановено друго по съществото на спора, с което се обяви нищожността на Заповед за налагане на санкции № РД-25-570/02.09.2024г., издадена от директор/заместник директор на Районна здравноосигурителна каса- Благоевград в частта й по точки 6, 9 12 и 19. При този изход на делото на касационния жалбоподател се дължат разноски на основание чл. 143 от АПК за всички съдебни инстанции съгласно приложен списък в общ размер на 937.30 евро. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховен административен съд, шесто отделение РЕШИ: ОТМЕНЯ Решение № 1532 от 20.04.2026г. на Административен съд - Благоевград по адм. дело № 237/2026г. и вместо него ПОСТАНОВЯВА: ОБЯВЯВА нищожността на Заповед за налагане на санкции № РД-25-570/02.09.2024г., издадена от директор/заместник директор на Районна здравноосигурителна каса- Благоевград в частта й по точки 6, 9 12 и 19. ОСЪЖДА НАЦИОНАЛНА ЗДРАВНО ОСИГУРИТЕЛНА КАСА- СОФИЯ да заплати на "Медицински център Пулс" АД, ЕИК200007349, със седалище и адрес на управление: гр. Благоевград, ул. "Славянска" № 62, разноски в общ размер от 937.30 евро. РЕШЕНИЕТО е окончателно. Вярно с оригинала, ПРЕДСЕДАТЕЛ: /п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ секретар: ЧЛЕНОВЕ: /п/ ДЕСИСЛАВА СТОЕВА /п/ МИГЛЕНА НИКОЛОВА