проект на Закон за международната закрила

2025 Доклад за цялостна предварителна оценка на въздействието на Законопроект за международната закрила Период на извършване: юни, 2024 г. -ноември 2025 г. гр. София Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Съдържание 1. Съдържание ................................................................................................................................... 2 2. Описание на проблема/ите .......................................................................................................... 8 3. Заинтересовани страни ............................................................................................................... 82 4. Цели .............................................................................................................................................. 86 5. Варианти на действие ................................................................................................................. 87 6. Анализ на въздействията ............................................................................................................ 92 6.1. Определяне на икономическите, социални и екологични въздействия........................ 92 6.2. Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти ........... 95 Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 1: ............................................................................................................. 96 Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 2: ............................................................................................................. 98 Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 3 ............................................................................................................ 100 6.3. Количествена оценка на най-значимите въздействия и на специфичните им аспекти 101 6.4. Административна тежест .................................................................................................. 108 6.5. Оценка на въздействието върху малките и средните предприятия (МСП - тест)........ 110 6.6. Описание на разходите и ползите върху заинтересованите страни............................. 110 7. Сравняване на вариантите........................................................................................................ 112 7.1. Сравняване на ключовите положителни и отрицателни въздействия на всеки вариант 112 7.2. Сравняване на изследваните варианти ........................................................................... 112 7.3. Класиране на вариантите и идентифициране на препоръчителен вариант................ 113 8. Препоръчителен вариант.......................................................................................................... 119 9. Обществени консултации ......................................................................................................... 119 10. Последваща оценка на въздействието................................................................................ 126 11. Източници............................................................................................................................... 126 12. Приложения ........................................................................................................................... 126 2 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила [Структурата, представена в настоящия образец е в изпълнение на чл. 22, ал. 2 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието] Списък на използваните съкращения 3 | Страница Съкращение Пълно наименование Директива (ЕС) 2024/1346 Директива (ЕС) 2024/1346 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (преработен текст), CELEX 32024L1346, OВ L, 2024/1346, 22.5.2024 Регламент (ЕС) 2024/1347 Регламент (ЕС) 2024/1347 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година относно стандартите за определянето на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила за единен статут на бежанците, или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила и за съдържанието на предоставената закрила, за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и за отмяна на Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, CELEX 32024R1347, OВ L, 2024/1347, 22.5.2024 г. Регламент (ЕС) 2024/1348 Регламент (ЕС) 2024/1348 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за установяване на обща процедура за международна закрила в Съюза и за отмяна на Директива 2013/32/ЕС, CELEX 32024R1348, OВ L, 2024/1348 Регламент (ЕС) 2024/1349 Регламент (ЕС) 2024/1349 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за установяване на процедура на границата за връщане и за изменение на Регламент (ЕС) 2021/1148, CELEX32024R1349, OВ L, 2024/1349, 22.5.2024 г. Регламент (ЕС) 2024/1350 Регламент (ЕС) 2024/1350 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за създаване на рамка на Съюза за презаселване и хуманитарен прием и за Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила 4 | Страница изменение на Регламент (ЕС) 2021/1147, CELEX 32024R1350, OВ L, 2024/1350, 22.5.2024 г. Регламент (ЕС) 2024/1351 Регламент (ЕС) 2024/1351 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година относно управлението на убежището и миграцията, за изменение на регламенти (EС) 2021/1147 и (ЕС) 2021/1060 и за отмяна на Регламент (ЕС) № 604/2013, CELEX 32024R1351, OВ L, 2024/1351 Регламент (ЕС) 2024/1352 Регламент (ЕС) 2024/1352 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за изменение на регламенти (ЕС) 2019/816 и (ЕС) 2019/818 с цел въвеждане на скрининг на граждани на трети държави на външните граници, CELEX 32024R1352, OВ L, 2024/1352, 22.5.2024 г. Регламент (ЕС) 2024/1356 Регламент (ЕС) 2024/1356 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за въвеждане на скрининг на граждани на трети държави на външните граници и за изменение на регламенти (ЕО) № 767/2008, (ЕС) 2017/2226, (ЕС) 2018/1240 и (ЕС) 2019/817, CELEX 32024R1356, OВ L, 2024/1356, Регламент (ЕС) 2024/1358 Регламент (ЕС) 2024/1358 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за създаване на системата Евродак за сравняване на биометрични данни с цел ефективно прилагане на регламенти (ЕС) 2024/1351 и (ЕС) 2024/1350 на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2001/55/ЕО на Съвета и установяване на самоличността на незаконно пребиваващи граждани на трета държава и лица без гражданство и относно искания за сравняване с данните в Евродак, отправени от правоприлагащите органи на държавите членки и Европол за целите на правоприлагането, за изменение на регламенти (ЕС) 2018/1240 и (ЕС) 2019/818 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕС) № 603/2013 на Европейския парламент и на Съвета, CELEX 32024R1358, OВ L, 2024/1358, 22.5.2024 г. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила 5 | Страница Регламент (ЕС) 2024/1359 Регламент (ЕС) 2024/1359 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището и за изменение на Регламент (ЕС) 2021/1147, CELEX 32024R1359, OВ L, 2024/1359, 22.5.2024 г Директива 2003/86/ЕО Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството, CELEX 32003L0086, OB L 251, 3.10.2003 г. Директива 2001/55/ЕО Директива 2001/55/ЕО на Съвета от 20 юли 2001 година относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масово навлизане на разселени лица и за мерките за поддържане на баланса между държавите- членки в полагането на усилия за прием на такива лица и понасяне на последиците от този прием CELEX 32001L0055, OB L 212, 7.8.2001. Агенцията в областта на убежището Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището ОЕСУ Общата европейска система за убежище Регламент (ЕС) 2021/2303 Регламент (ЕС) 2021/2303 на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 2021 година относно Агенцията на Европейския съюз в областта на убежището и за отмяна на Регламент (ЕС) № 439/2010 CELEX 32021R2303, OB L 468, pp. 1–54 ДФЕС Договор за функционирането на Европейския съюз Решение на Съда от 1 август 2022 година по дело C 19/21 Решение на Съда от 1 август 2022 година по преюдициално запитване — Регламент (ЕС) № 604 по дело C 19/21 с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем, Нидерландия) с акт от 12 януари 2021 г., постъпил в Съда на 13 януари 2021 г., в рамките на производство по дело срещу Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, CELEX 62021CA0019. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила 6 | Страница Решение на Съда от 1 август 2025 година по съединени дела C-758/24 [Alace] и C-759/24 [Canpelli] Решение на Съда от 1 август 2025 година по съединени дела C-758/24 [Alace] и C-759/24 [Canpelli], с предмет две преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Tribunale ordinario di Roma (Първоинстанционен съд Рим, Италия) с актове от 31 октомври 2024 г. и от 4 ноември 2024 г., постъпили в Съда съответно на 4 ноември 2024 г. и 5 ноември 2024 г., в рамките на производства по дела LC (C-758/24), CP (C-759/24) срещу Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Roma — sezione procedure alla frontiera II, CELEX 62024CJ0758. Решение на съда от 29 юли 2019 година по дело C‑556/17 Решение на съда от 29 юли 2019 година по дело C‑556/17 с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Pécsi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Съд по административни и трудови дела Печ, Унгария) с акт от 5 септември 2017 г., постъпил в Съда на 22 септември 2017 г., в рамките на производство по дело Алексей Торубаров Срещу Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal, CELEX 62017CJ0556. Решение на Съда от 8 юли 2019 година по дело C - 543/17 Решение на Съда от 8 юли 2019 година по дело C-543/17 с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 и член 260, параграф 3 ДФЕС на 15 септември 2017 г., Европейска комисия, ищец, срещу Кралство Белгия, ответник, подпомагано от: Федерална република Германия, Република Естония, Ирландия, Кралство Испания, Френска република, Италианска република, Република Литва, Унгария, Република Австрия, Румъния, CELEX 62017CJ0543. Решение на Съда от 22 септември 2022 година по дело C-159/21 Решение на Съда от 22 септември 2022 година по дело C-159/21 с предмет преюдициално запитване, отправено от Fővárosi Törvényszék (Будапещенски градски съд, Унгария) по дело GM срещу Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság, Alkotmányvédelmi Hivatal, Terrorelhárítási Központ, CELEX 62021CJ0159. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила 7 | Страница Решение на Съда от 15 февруари 2016 година по дело C-601/15 PPU Решение на Съда от 15 февруари 2016 година по дело C-601/15 PPU с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) с акт от 17 ноември 2015 г., постъпил в Съда на същия ден, в рамките на производство по дело J. N Срещу Staatssecretaris voor . Veiligheid en Justitie, CELEX 62015CJ0601. Решение на Съда от 12 септември 2024 г. по дело C-352/23 Решение на Съда от 12 септември 2024 г. LF срещу Заместник-председател на Държавна агенция за бежанците. Преюдициално запитване, отправено от Административен съд София-град. Дело C-352/23, CELEX 62023CJ0352. Решение за изпълнение (EC) 2024/2150 на Комисията от 5 август 2024 година Решение за изпълнение (EC) 2024/2150 на Комисията от 5 август 2024 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) 2024/1348 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на установяването на адекватния капацитет на държавите членки и на максималния брой молби, които дадена държава членка разглежда годишно в рамките на процедурата на границата CELEX 32024D2150, OВ L, 2024/2150, 9.8.2024 г. ЗУБ Закон за убежището и бежанците ДАБ Държавна агенция за бежанците при Министерския съвет ДАНС Държавна агенция „Национална сигурност“ ДАЗД Държавна агенция за закрила на детето АПК Административнопроцесуален кодекс СК Семеен кодекс КСО Кодекс за социално осигуряване ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие НСМГУИ Национален съвет по миграция, граници, убежище и интеграция Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила 1. Описание на проблема/ите Въведение На 12 юни 2024 г. влезе в сила Пактът за миграцията и убежището. Пактът за миграцията и убежището (Пактът), който включва девет регламенти и една директива, представлява законодателната уредба на Европейския съюз, насочена да синхронизира използваните от държавите процедури, условията за приемане, осигурявани на кандидатите за международна закрила, вида на предоставяната закрила и ефекта от вземаните решения. Също така тази уредба цели да гарантира функционирането на една обща политика в областта на убежището, ръководена от принципа на солидарност и справедливо поделяне на отговорностите. Общата европейска система за убежище – ОЕСУ създава единен механизъм за определяне на държавата членка, която е компетентна да разгледа дадена молба за международна закрила, общи стандарти за процедурите за предоставяне на убежище, за условията на приемане и процедурите за приемане и за правата на лицата, на които е предоставена международна закрила. Целта на тази система е да бъде стимул за преодоляване на вторичните движения в Общността и да гарантира, че всички кандидати се третират по еднакъв начин, независимо от това къде кандидатстват за международна закрила в Съюза. До 12 юни 2026 г. държавите членки са задължени да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да синхронизират националния си закон с европейската правна уредба и да съобщят тези разпоредби на 1 Комисията . Предлаганият проект на Закон за международната закрила има за цел да осигури, считано от 12 юни 2026 г., прилагането на разпоредбите от Пакта, като въведе в националното право разпоредбите на Директива (ЕС) 2024/1346 и определи мерки за 2 приложението на регламентите , включително чрез препращане към друг закон. 1 Директива (ЕС) 2024/1346 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (преработен текст), CELEX 32024L1346, OВ L, 2024/1346, 22.5.2024 (Директива (ЕС) 2024/1346) - член 35 Транспониране „ 1. Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с членове 1—10, 12, 13, 17—29 и 31—34, най-късно до 12 юни 2026 г. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби. Когато държавите членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Те включват също така уточнение, че позоваванията в действащите законови, подзаконови и административни разпоредби на директивата, отменена с настоящата директива, се считат за позовавания на настоящата директива. Условията и редът на позоваване и формулировката на уточнението се определят от държавите членки. 2. Държавите членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби от националното право, които приемат в областта, уредена с настоящата директива.“ 2 Регламент (ЕС) 2024/1347 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година относно стандартите за определянето на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила за единен статут на бежанците, или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила и за съдържанието на предоставената закрила, за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и за отмяна на Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета, CELEX 32024R1347, OВ L, 2024/1347, 22.5.2024 г. (Регламент (ЕС) 2024/1347); Регламент (ЕС) 2024/1348 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за установяване на обща процедура за международна закрила в Съюза и за отмяна на Директива 2013/32/ЕС, CELEX 32024R1348, OВ L, 2024/1348 (Регламент (ЕС) 2024/1348); Регламент (ЕС) 2024/1349 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за установяване на процедура на границата за връщане и за изменение на Регламент (ЕС) 2021/1148, CELEX32024R1349, OВ L, 2024/1349, 22.5.2024 г. (Регламент (ЕС) 2024/1349); 8 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Законът за международната закрила ще отмени Закона за убежището и бежанците (обн., ДВ, бр. 54 от 2002 г.; изм. и доп., бр. 31 от 2005 г., бр. 30 от 2006 г., бр. 52 и 109 от 2007 г., бр. 82 от 2009 г., бр. 39 от 2011 г., бр. 15 и 66 от 2013 г., бр. 98 от 2014 г., бр. 80 и 101 от 2015 г., бр. 33, 97, 101 и 103 от 2016 г., бр. 17, 24, 34 и 101 от 2019 г. и бр. 89 от 2020 г., изм. ДВ. бр. 32 от 2022г., изм. ДВ. бр.39 от 2024г., изм. и доп. ДВ. бр.52 от 2025г.), считано от 12.06.2026 г. с изключение на изрично посочени разпоредби, които се прилагат от указаните дати. Предизвикателства на ниво Европейски съюз в областта на миграционната политика, довели до приемането на Пакта 1. Постепенно създаване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие, отворено за граждани на трети държави и лица без гражданство, които търсят закрила в Съюза – политика, която да се ръководи от принципа на солидарност и справедливо поделяне на отговорностите (аргумент от съображение 2 от преамбюла на Директива (ЕС) 2024/1346). 2. Развиване на ОЕСУ, така че да се преодолеят съществуващите съществени разлики между държавите членки по отношение на използваните процедури, условията на приемане, осигурявани за кандидатите, процента на признаване и вида на закрилата, предоставяна на лицата, на които е предоставена международна закрила. Тези разлики са важен стимул за вторични движения и затрудняват постигането на целта да се гарантира, че всички кандидати се третират по еднакъв начин, независимо от това къде кандидатстват за международна закрила в Съюза (аргумент от съображение 3 от преамбюла на Директива (ЕС) 2024/1346). 3. Преструктуриране и подобряване на ОЕСУ чрез създаването на устойчива и справедлива система за определяне на държавата членка, която е компетентна да разгледа молбата за международна закрила, укрепването на системата „Евродак“, постигането на по-голямо сближаване в системата на Съюза за предоставяне на убежище, предотвратяване на вторичните движения в рамките на Съюза и постигане на напредък по отношение на реформата на съществуващата рамка на Съюза, с цел да се осигури една хуманна, справедлива и ефикасна политика в областта на убежището и да Регламент (ЕС) 2024/1350 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за създаване на рамка на Съюза за презаселване и хуманитарен прием и за изменение на Регламент (ЕС) 2021/1147, CELEX 32024R1350, OВ L, 2024/1350, 22.5.2024 г (Регламент (ЕС) 2024/1350); Регламент (ЕС) 2024/1351 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година относно управлението на убежището и миграцията, за изменение на регламенти (EС) 2021/1147 и (ЕС) 2021/1060 и за отмяна на Регламент (ЕС) № 604/2013, CELEX 32024R1351, OВ L, 2024/1351 (Регламент (ЕС) 2024/1351); Регламент (ЕС) 2024/1352 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за изменение на регламенти (ЕС) 2019/816 и (ЕС) 2019/818 с цел въвеждане на скрининг на граждани на трети държави на външните граници, CELEX 32024R1352, OВ L, 2024/1352, 22.5.2024 г. (Регламент (ЕС) 2024/1352); Регламент (ЕС) 2024/1356 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за въвеждане на скрининг на граждани на трети държави на външните граници и за изменение на регламенти (ЕО) № 767/2008, (ЕС) 2017/2226, (ЕС) 2018/1240 и (ЕС) 2019/817, CELEX 32024R1356, OВ L, 2024/1356, (Регламент (ЕС) 2024/1356); Регламент (ЕС) 2024/1358 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за създаване на системата Евродак за сравняване на биометрични данни с цел ефективно прилагане на регламенти (ЕС) 2024/1351 и (ЕС) 2024/1350 на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2001/55/ЕО на Съвета и установяване на самоличността на незаконно пребиваващи граждани на трета държава и лица без гражданство и относно искания за сравняване с данните в Евродак, отправени от правоприлагащите органи на държавите членки и Европол за целите на правоприлагането, за изменение на регламенти (ЕС) 2018/1240 и (ЕС) 2019/818 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕС) № 603/2013 на Европейския парламент и на Съвета, CELEX 32024R1358, OВ L, 2024/1358, 22.5.2024 г. (Регламент (ЕС) 2024/1358); Регламент (ЕС) 2024/1359 на Европейския парламент и на Съвета от 14 май 2024 година за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището и за изменение на Регламент (ЕС) 2021/1147, CELEX 32024R1359, OВ L, 2024/1359, 22.5.2024 г (Регламент (ЕС) 2024/1359). 9 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила се приложи всеобхватен подход на ЕС към миграцията (аргумент от съображение 4 от преамбюла на Директива (ЕС) 2024/1346). 4. Осигуряване на равностойно третиране и справедливо разпределяне на кандидатите в целия Съюз чрез хармонизирани стандарти за приемане (аргумент от съображение 5 от преамбюла на Директива (ЕС) 2024/1346). 5. Мобилизиране ресурсите на фонд „Убежище, миграция и интеграция“, създаден с Регламент (ЕС) 2021/1147 на Европейския парламент и на Съвета с цел предоставяне на адекватно подпомагане на държавите членки при изпълнението на стандартите за приемане, включително на държави членки, които срещат специфичен и несъразмерно голям натиск върху своите системи за убежище, по-специално поради своето географско или демографско положение миграцията (аргумент от съображение 6 от преамбюла на Директива (ЕС) 2024/1346). 6. Рационализиране, опростяване и хармонизиране на процедурите на държавите членки чрез установяване на обща процедура за международна закрила в Съюза. За постигането на тази цел се внасят редица съществени промени в Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета и посочената директива следва да бъде отменена и заменена с регламент. Позоваванията на отменената директива следва да се считат за позовавания на настоящия регламент (аргумент от съображение 1 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1348). 7. Замяна на настоящите различни процедури за предоставяне на убежище във всички държави членки с обща процедура за предоставяне и отнемане на международна закрила, приложима във всички държави членки съгласно Регламент (ЕС) 2024/1347 на Европейския парламент и на Съвета - молбите за международна закрила, отправени от граждани на трети държави и лица без гражданство, следва да бъдат разглеждани в рамките на процедура, която се урежда от едни и същи правила, независимо от държавата членка, в която е подадена молбата, за да се осигурят справедливо обработване на молбите за международна закрила и яснота и правна сигурност за отделните кандидати (аргумент от съображение 5 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1348). 8. Осигуряване отсъствието на контрол на лицата на вътрешните граници и развиване на единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и управлението на външните граници на държавите членки - политика, която се основава на солидарността и на справедливото разпределение на отговорността между държавите членки (аргумент от съображение 1 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351). 9. Прилагане на всеобхватен подход към управлението на убежището и миграцията чрез доразвиване на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително на финансовите последици от този принцип, който урежда политиките в областта на убежището и миграцията, в съответствие с член 80 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) (аргумент от съображение 3 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351). 10. Гарантиране съгласуваност и ефективност на действията и мерките, предприети от Съюза и неговите държави членки в рамките на съответните си области на компетентност, необходими за интегрирано изготвяне на политики и всеобхватен подход в областта на убежището и управлението на миграцията (аргумент от съображение 7 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351). 11. Предоставяне на ясни гаранции от държавите членки, че техните системи за убежище, приемане и миграция са добре подготвени и разполагат с достатъчен капацитет и необходимите човешки, материални и финансови ресурси и инфраструктура, за да прилагат ефективно политиките за управление на убежището и миграцията и да могат да 10 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила разпределят необходимия персонал за своите компетентни органи (аргумент от съображение 8 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351). 12. Определяне на конкретни годишни мерки за солидарност, включително премествания, финансов принос и, когато е приложимо, алтернативни мерки за солидарност, както и техния числен мащаб на равнището на Съюза, като се признава, че различните видове солидарност са с еднаква стойност (аргумент от съображение 15 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351). 13. Създаване на рамка на Съюза за презаселване и хуманитарен прием (наричана по-нататък „рамката на Съюза“), която да допълва другите законни начини за миграция и, която да се основава на справедлив коефициент за разпределение. Рамката на Съюза следва да предоставя на най-уязвимите граждани на трети държави или на лицата без гражданство, нуждаещи се от международна закрила, достъп до трайно решение в съответствие с правото на Съюза и националното право (аргумент от съображения 3 и 6 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1350). 14. Укрепване на партньорството на Съюза с трети държави (например Турция), за да се покаже солидарност с държавите в региони, към които са били разселени голям брой нуждаещи се от международна закрила лица, като се помага за облекчаване на натиска върху тези държави, повишава се капацитетът им да подобрят техните условия на приемане и международна закрила и се намаляват незаконните и опасни по- нататъшни движения на граждани на трети държави и лица без гражданство, нуждаещи се от международна закрила (аргумент от съображения 7 и 12 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1350). Какво е предложеното решение на проблемите/предизвикателствата на ниво ЕС За решаване на идентифицираните предизвикателства ЕС приема Пакта за миграцията и убежището, който установява следните градивни елементи за реформиране на структурата на ОЕСУ: ➢ допълнително хармонизиране на условията на приемане в ЕС. То ще гарантира, че кандидатите се третират по достоен начин в целия ЕС, в съответствие с основните права и правата на детето, включително в държавите членки, в които съществуват трайни проблеми по отношение на гарантирането на достойно третиране, и ще намали свързаните с приемането стимули кандидатите да пристигат незаконно в ЕС и да се движат незаконно в неговите рамки, и по-специално да отиват в държавите членки, в които условията на приемане по принцип са с висок стандарт. То ще помогне също за по-справедливо разпределяне на кандидатите между държавите членки. Това ще бъде постигнато по-конкретно, като се изиска от държавите членки да вземат под внимание оперативните стандарти и показателите за условията на приемане, разработени на равнище ЕС, и да разполагат с готови планове за действие при непредвидени ситуации, за да гарантират подходящо приемане на кандидатите в случаите, в които са изправени пред несъразмерно голям брой кандидати. ➢ намаляване на стимулите за вторични движения. За да се гарантира организирано управление на миграционните потоци, за да се улесни определянето на компетентната държава членка и за да се предотвратят вторичните движения, от съществено значение е кандидатите да останат в държавата членка, която е компетентна за тях, и да не се укрият. Това задължение на кандидатите е посочено в Регламент (ЕС) 2024/1351. Въвеждането на по-целенасочени ограничения на свободата на движение на кандидатите и на строги последици при неспазването на тези ограничения ще допринесе за по-ефективен контрол на местонахождението на кандидатите. Допълнително са 11 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила хармонизирани възможностите за определяне на конкретното място на пребиваване на кандидатите, за налагане на задължения за свързване с компетентните органи и за предоставяне на материални условия на приемане само в натура, за да се създаде по- предсказуема ситуация за кандидатите, да се гарантира, че се знае къде те се намират, независимо от това в коя държава членка се намират, и да се намали рискът кандидатите да се укрият. Това важи по-специално за три ситуации, а именно, когато: кандидатът не е отправил молба за международна закрила в държавата членка на първо незаконно или законно влизане; кандидатът се е укрил от държавата членка, в която има задължението да се намира, и кандидатът е върнат в държавата членка, в която той има задължението да се намира, след като се е укрил в друга държава членка. ➢ подобряване на самостоятелността и евентуалните изгледи за интеграция на кандидатите. С изключение на кандидатите, чиито молби има вероятност да бъдат отхвърлени, на кандидатите следва възможно най-бързо да бъде разрешено да работят и сами да си докарват доход, дори докато молбите им все още са в процес на разглеждане. Това помага да се намали зависимостта им и подобрява изгледите за интеграция на кандидатите, на които в крайна сметка ще бъде предоставена закрила. По тази причина срокът за достъп до пазара на труда е намален от не по-късно от девет месеца на не по- късно от шест месеца след подаването на молбата. По този начин достъпът на кандидатите до пазара на труда се привежда в съответствие с продължителността на процедурата по разглеждане за основателност. Държавите членки се насърчават също да предоставят достъп до пазара на труда не по-късно от три месеца след подаването на молбата, когато има вероятност молбата да е основателна. Достъпът до пазара на труда следва да бъде в пълно съответствие със стандартите на пазара на труда, което следва също да помогне да се избегнат нарушенията на пазара на труда. Допълнителното ограничаване на съществуващите значителни различия между правилата на държавите членки за достъпа до пазара на труда също е от съществено значение за намаляване на свързаното със заетостта „пазаруване на убежище“ и свързаните със заетостта стимули за вторични движения. (вж. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016PC0465) ➢ Осигуряване на непрекъсната връзка между процедурите за убежище и за връщане, за да се повишат цялостната ефикасност и съгласуваност на системата за убежище и миграция - увеличеният дял на кандидатите за убежище, които е малко вероятно да получат международна закрила в ЕС, води до увеличаване на тежестта не само по отношение на обработването на молбите за убежище като цяло, но и по отношение на връщането на имигрантите, които не се нуждаят от международна закрила. Всяка година средно 370 000 граждани на трети държави получават отказ на молбата си за международна закрила и е необходимо да бъдат включени в процедурата за връщане. Те представляват около 80 % от общия брой на решенията за връщане, издавани всяка година. Незаконните мигранти, които не се нуждаят от закрила или нямат намерение да кандидатстват за международна закрила, трябва бързо да бъдат включени в процедурата за връщане. ➢ Отстраняване на съществуващите процедурни пропуски, каквито са например издаването на решения за убежище и за връщане в отделни актове или забавеното издаване на решението за връщане, както и умишленото забавяне на процедурите от страна на кандидатите единствено с цел да се опитат да попречат на връщането им от Съюза или злоупотребата със закрилата, която им е предоставена, както и възможността да се позволи на кандидатите да останат на територията на държавите членки по време на обжалването на втора инстанция. 12 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила ➢ Намаляване тежестта върху държавите членки на първо пристигане - сегашната система не е достатъчно ефективна, за да се справи с тези реалности. По- специално в момента не съществуват ефективен механизъм за солидарност и ясни правила за възпиране на неразрешените движения и за справяне с тях. ➢ Създаване на законодателна рамка за всеобхватен подход за управлението на убежището и миграцията чрез разпоредбите на регламентите за процедурите за предоставяне на убежище, за управлението на убежището и миграцията, за провеждане на скрининг и за системата Евродак и за съвместно справяне с кризисни ситуации: - непрекъсната връзка между всички етапи на процедурата по миграция — от преди влизането до резултата от подадена молба за убежище, т.е. или интегриране на лицата, за които е признато, че се нуждаят от закрила, или връщане на кандидатите, които нямат право да останат в Съюза, се осигурява от регламентите за скрининга и регламента за процедурата за международна закрила. Етапът преди влизането на територията включва скрининг, състоящ се от проверка на самоличността и здравословното състояние и проверка за сигурност при пристигане, с цел бързо включване в процедурата за разглеждане на молба за международна закрила или в процедурата по връщане или отказ за влизане. - с регламента за Евродак се въвежда ясна и последователна връзка между конкретни лица и процедурите, на които те са подложени, с цел по-добро подпомагане на контрола на незаконната миграция и откриването на неразрешени движения. Чрез него също така се подкрепя прилагането на новия механизъм за солидарност, установен с регламента относно управлението на убежището и миграцията. - с регламента относно управлението на кризисни ситуации се определят средствата, необходими, за справяне с кризи. Този инструмент за кризи обхваща изключителните ситуации на масов приток на граждани на трети държави или лица без гражданство, пристигащи незаконно в държава членка, които са с такъв мащаб и характер, че системата на държава членка в областта на убежището, приемането или връщането спира да функционира. Инструментът обхваща и ситуациите, в които има непосредствен риск от такива пристигания, които да доведат до сериозни последици за функционирането на ОЕСУ и на системата за управление на миграцията на Съюза или до невъзможност тези системи да бъдат прилагани. С регламента се създават процедури за справяне с кризисни ситуации и форсмажорни обстоятелства в областта на миграцията и убежището в рамките на ЕС, посочват се възможни изключения от приложимите достижения на правото на Съюза относно убежището и връщането и се определят специфични правила за прилагането в кризисни ситуации на механизма за солидарност, определен в регламента относно управлението на убежището и миграцията. Съгласуваност с действащите разпоредби в тази област на политиката 1. Директива (ЕС) 2024/1346 е напълно съгласувана с първите предложения за реформа на общата европейска система за убежище, представени на 4 май 2016 г., с предложенията за реформа относно процедурите за убежище, като тази реформа включва и превръщането на директивите в регламенти, както и структурирана рамка на Съюза за презаселване. В предложението на Комисията за преработка на Регламента „Дъблин III“ се упоменава и фактът, че всички кандидати, независимо от това къде се намират, имат право на спешни медицински грижи. На практика държавите членки като цяло считат, че основното лечение на болести, включително на тежки психични разстройства, предоставяно по силата на Директивата за условията на приемане, съответства на концепцията за спешни медицински грижи. С оглед на това настоящата директива е 13 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила напълно съгласувана с предложението на Комисията за преработка на Регламента „Дъблин III“. Въз основа на работата, вече започната от Европейската служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), Агенцията в областта на убежището ще наблюдава и оценява системите за убежище и приемане на държавите членки. С предложението за преработка на Директивата за условията на приемане ще се гарантира, че кандидатите за убежище остават на разположение по време на цялата процедура за предоставяне на убежище, за да се осигури своевременно и ефективно разглеждане на техните молби, вследствие на което ще се допринесе за ефективното прилагане на предложените регламенти за процедурите за убежище и относно условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище. (вж. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016PC0465) Съгласуваност с другите политики на Съюза Пактът е в съответствие с цялостната дългосрочна политика за по-добро управление на миграцията, изложена от Комисията в Европейската програма за миграцията, в която въз основа на политическите насоки на председателя Юнкер беше разработен набор от съгласувани и взаимно подсилващи се инициативи, почиващи на четири стълба. Тези стълбове се състоят в намаляване на стимулите за незаконна миграция, укрепване на външните граници на Съюза и спасяване на човешки живот, както и в осигуряване на силна политика за убежище и нова политика за законната миграция. Пактът продължава изпълнението на Европейската програма за миграцията и подсилва политиката на Съюза за убежището. Следва също да се разглежда като част от по-широкообхватната политика на равнището на ЕС за създаване на надеждна и ефективна система за устойчиво управление на миграцията в бъдеще, която е справедлива за приемащите общества и гражданите на ЕС и за съответните граждани на трети държави и държавите на произход и на транзитно преминаване. (вж. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/HTML/?uri=CELEX:52016PC0465) 2. Осигурена е тясна връзка между Регламент (ЕС) 2024/1348, Регламент (ЕС) 2024/1352 и Регламент (ЕС) 2024/1356 - след скрининг гражданите на трети държави ще бъдат насочвани или към процедурата за убежище, или към процедурата за връщане и когато е целесъобразно, към процедурата на границата. И в двата случая събраната по време на скрининга информация ще бъде взета под внимание при разглеждането на молбата за убежище или стартирането на процедурите за връщане. Процедурният регламент също е в съответствие с предложението за преработване на Директивата относно връщането и допълва това предложение, чрез което вече бяха предложени конкретни мерки, насочени към по-добро свързване на процедурите за убежище и за връщане, по-специално във връзка с издаването на решение за връщане след прекратяване на законен престой, обжалванията на решение за връщане след окончателно решение, с което се отхвърля молба за международна закрила, както и процедура на границата за връщане. Разпоредбите на регламента за процедурата гарантират непрекъснатата връзка между процедурите за убежище и за връщане, като премахват съществуващите „вратички“ и допълнително намаляват възможностите за злоупотреба със системата за убежище. Що се отнася до регламента за управлението на убежището и миграцията, същият заедно с процедурния регламент и регламента за скрининг гарантира, че мигрантите, попадащи в етапа преди влизането, могат по всяко време да подлежат на 14 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила преместване или на спонсориране на връщането в рамките на новия механизъм за солидарност или, когато е приложимо, да бъдат прехвърлени в държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила въз основа на обективни критерии, определени в законодателството. Също така се гарантира, че след такова преместване или прехвърляне държавата членка, която извършва преместването или прехвърлянето, може да продължи процедурата на границата на своята територия. Накрая, гарантирана е също съгласуваност с предварителните политически споразумения, които вече са постигнати по Регламента за условията, на които трябва да отговарят търсещите убежище, Директивата за условията на приемане, Регламента за рамка на ЕС за презаселване и Регламента за Агенцията на ЕС в областта на убежището. (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0611) Как са решени проблемите/предизвикателствата на ниво ЕС чрез конкретните разпоредби на директивата 1.Допълнително хармонизиране на условията на приемане в ЕС –Приложно поле: Директивата за условията на приемане продължава, по правило, да се прилага за всички граждани на трети държави и лица без гражданство, които отправят молба за международна закрила на територията на която и да е от държавите членки, докато на тези лица е разрешено да останат на територията като кандидати и веднага след отправянето на молбата. Въвежда се изключение за случаите, в които кандидат се намира незаконно в държава членка, различна от тази, в която той има задължението да се намира. В този случай, кандидатът няма право на материални условия на приемане, на обучение в училище и образование за ненавършилите пълнолетие и на заетост и професионално обучение. Пояснява се, че кандидатите винаги имат право на медицински грижи и на достоен стандарт на живот, в съответствие с основните права, и на покриване на нуждите им, свързани с прехраната, и основните им нужди от гледна точка на физическата сигурност, достойнството и междуличностните отношения. За да се гарантира обаче спазването на основните права на детето, държавите членки следва да предоставят на ненавършилите пълнолетие достъп до подходящи образователни дейности в очакване на прехвърлянето им в компетентната държава членка. –Правото на достойно третиране важи и когато дадена държава членка, в надлежно обосновани случаи, прилага по изключение стандарти за материалните условия на приемане, които се различават от стандартите, изисквани по силата на Директивата за условията на приемане. Изисква се от държавите членки да информират Комисията и Агенцията в областта на убежището, когато прибягват до прилагането на такива извънредни мерки и когато тези мерки отпаднат. –Определението за „членове на семейството“ се разширява чрез включване на семейните връзки, създадени след напускане на държавата на произход, но преди пристигане на територията на държавата членка (член 2, параграф 3). Това отразява реалността на миграцията днес, в която кандидатите често остават дълго време извън държавата си на произход, преди да стигнат до ЕС, като например в бежански лагери. Очаква се разширяването да доведе до намаляване на риска от незаконни движения или укриване на лицата, попадащи в обхвата на разширените правила. –Държавите членки се задължават да изготвят и редовно да актуализират планове за действие при непредвидени ситуации, в които се описват мерките, предвидени за гарантиране на подходящо приемане на кандидати в случаите, в които държавата членка е изправена пред несъразмерно голям брой кандидати (член 32). Държавите членки трябва да информират Комисията и Агенцията в областта на убежището, когато планът 15 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила им за действие при непредвидени ситуации бъде задействан. Наблюдението и оценката на плановете за действие при непредвидени ситуации следва да се извършват в съответствие с процедурата за наблюдение и оценка на системите за убежище и приемане на държавите членки, която е предвидено да се изпълнява от Агенцията в областта на убежището. –Лицата със специални потребности за приемане са лица, които се нуждаят от специални гаранции, за да ползват правата и да изпълняват задълженията, предвидени в Директивата, независимо от това дали тези лица се считат за уязвими. Включени са също така по-подробни правила за оценяването, определянето, документирането и посрещането на специалните потребности за приемане на кандидатите във възможно най-кратък срок и по време на периода на приемане. Това включва необходимостта персоналът на съответните органи да бъде подходящо и постоянно обучаван, както и задължение за изпращане на определени кандидати на лекар или на психолог за допълнителна оценка. Пояснено е, че оценката може да бъде включена в съществуващите национални процедури или в оценката, която се прави с цел идентифициране на кандидатите със специални потребности за приемане. –Въвеждат се по-строги срокове (пет работни дни от момента на отправяне на молбата), в които държавите членки трябва да определят настойник/попечител, който да представлява и помага на непридружен ненавършил пълнолетие. Предлага се също броят на непридружените ненавършили пълнолетие, за които могат да отговарят настойниците/попечителите, да не пречи на настойниците/попечителите да изпълняват своите задължения. Държавите членки следва да наблюдават дали настойниците/попечителите изпълняват правилно своите задължения и следва да разглеждат жалбите, подадени от непридружени ненавършили пълнолетие срещу своя настойник/попечител. 2.Намаляване на свързаните с приемането стимули за вторични движения в рамките на ЕС –Държавите членки следва да информират кандидатите, посредством общ модел, във възможно най-кратък срок и най-късно, когато кандидатите подадат молбата си, за ползите и задълженията, които кандидатите трябва да изпълняват във връзка с условията на приемане, включително обстоятелствата, при които предоставянето на материални условия на приемане може да бъде ограничено. –Кандидатите могат, по правило, да се движат свободно на територията на държавата членка или в зона, определена за тях от държавата членка. –По съображения, свързани с обществения интерес или обществения ред, с цел бързо обработване и ефективно проследяване на молбата за международна закрила на кандидата, с цел бързо провеждане и ефективно проследяване на процедурата за кандидата за определяне на компетентната държава членка в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1351 или с цел да се попречи по ефективен начин на кандидата да се укрие, директивата изисква от държавите членки при необходимост да определят конкретното място на пребиваване на кандидатите, като например център за настаняване, къща, апартамент, хотел или други помещения, приспособени за настаняване на кандидатите. Такова решение може да бъде необходимо по-конкретно в случаите, в които кандидатът не е изпълнил задълженията си, както следва: •Кандидатът не е отправил молба за международна закрила в държавата членка на първо незаконно влизане или на законно влизане. Кандидатите нямат право да избират държавата членка, в която да кандидатстват за международна закрила. Всеки кандидат трябва да кандидатства за международна закрила в държавата членка на първо незаконно влизане или в държавата членка на законно влизане. На кандидатите, които не са 16 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила изпълнили това задължение, е по-малко вероятно, след определяне на компетентната държава членка съгласно Регламент (ЕС) 2024/1351, да бъде разрешено да останат в държавата членка, в която са отправили молбата — и която се предполага, че е държавата членка, избрана лично от кандидата — вследствие на което вероятно има по-голям риск тези кандидати да се укрият. •Кандидатът се е укрил от държавата членка, в която той има задължението да се намира. Кандидатът има задължението да се намира в държавата членка, в която е отправена молбата, или в държавата членка, в която той е прехвърлен. Когато кандидат се е укрил от тази държава членка и е пътувал без разрешение до друга държава членка, от жизненоважно значение е, за да се обезпечи доброто функциониране на ОЕСУ, кандидатът бързо да бъде върнат в правилната държава членка. До извършването на това прехвърляне съществува риск кандидатът да се укрие, поради което неговото местонахождение трябва да се следи внимателно. •Кандидатът е върнат в държавата членка, в която той има задължението да се намира, след като се е укрил в друга държава членка. Фактът, че даден кандидат по-рано се е укрил в друга държава членка, е важен елемент, който трябва да бъде взет под внимание при оценката на това дали продължава да съществува риск кандидатът да се укрие. За да се гарантира, че кандидатът няма да се укрие отново и ще остане на разположение на компетентните органи, неговото местонахождение трябва да се следи внимателно. Ако кандидатът има право на материални условия на приемане, тези материални условия на приемане следва също така да бъдат предоставяни, при условие че кандидатът пребивава на това определено място. –Държавите членки задължават, когато е необходимо, всеки кандидат редовно да се свързва с органите, ако са налице основания да се счита, че съществува риск кандидатът да се укрие. –Поради сериозните последици, предвидени за кандидатите, които са се укрили или за които е преценено, че съществува риск да се укрият, в директивата се определя понятието „укриване“. Рискът от укриване също е определен. –Изрично се посочва, че всички решения за ограничаване на свободата на движение на даден кандидат трябва да се основават на специфичното положение на засегнатото лице, като се вземат под внимание специалните потребности за приемане на кандидатите и принципът на пропорционалност. Пояснява се също, че кандидатите трябва да бъдат надлежно информирани за тези решения и за последиците от несъобразяването с тях. –Пояснява се, че държавите членки следва да предоставят на кандидатите документ за пътуване само при възникване на сериозни хуманитарни причини. Добавено е, че документи за пътуване могат да бъдат издавани също по други наложителни причини, като например когато на кандидатите е предоставен достъп до пазара на труда и те трябва да пътуват по работа. Освен при тези извънредни обстоятелства, документи за пътуване следва да не бъдат издавани. Освен това валидността на документите за пътуване трябва да бъде ограничена до целта и периода от време, необходими за причината, поради която те са издадени. Изискването държавите членки да предоставят на кандидатите документ, в който се посочва тяхната самоличност, е включено в чл. 29 от Регламент (ЕС) 2024/1348. –Определението за „материални условия на приемане“ се разширява, като в него се включват предмети, които не представляват храна, което отразява материалните условия на приемане, които вече се предоставят в много държави членки, и подчертава значението на тези предмети, които не представляват храна, като например предметите за хигиена. 17 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила –Жилището, храната, облеклото и други предмети от първа необходимост, които не представляват храна, не могат да бъдат ограничавани или отнемани. При определени обстоятелства може да бъде намалявана или при извънредни и надлежно обосновани обстоятелства — отнемана само дневната финансова помощ. Когато жилището, храната, облеклото и други предмети от първа необходимост, които не представляват храна, се предоставят под формата на финансова помощ, тази помощ може при определени обстоятелства да бъде заменена с условия на приемане в натура. –Добавени са четири нови обстоятелства за намаляване или промяна на формата на материалните условия на приемане. Материалните условия на приемане могат да бъдат намалени или променени, когато кандидатът: е нарушил сериозно правилника на центъра за настаняване или е имал поведение с прояви на сериозно насилие; не е изпълнил задължението да кандидатства за международна закрила в държавата членка на първо незаконно или на законно влизане; е върнат, след като се е укрил в друга държава членка; или не се е явявал на задължителните мерки за интегриране. –За да се предприемат мерки срещу вторичните движения и укриването на кандидатите, е добавено допълнително основание за задържане. Когато на даден кандидат е определено конкретно място, на което да пребивава, но той не е изпълнил това задължение, и когато съществува постоянен риск кандидатът да се укрие, кандидатът може да бъде задържан, за да се гарантира изпълнението на задължението той да пребивава на конкретно място. Както при задържането на всяко друго основание съгласно директивата, задържането е оправдано само когато се окаже необходимо въз основа на индивидуална оценка на всеки отделен случай и ако не могат да бъдат приложени ефективно по-леки принудителни алтернативни мерки. Всички гаранции, вече предвидени в директивата във връзка със задържането, остават непроменени. Трябва да се внимава също времето, за което кандидатът е задържан, да е пропорционално и задържането да бъде прекратено веднага след като отпаднат основанията да се счита, че кандидатът няма да изпълни наложеното му задължение. Кандидатът трябва също да е бил запознат с въпросното задължение и с последиците от неговото неизпълнение. 3.Повишаване на шансовете за интегриране на кандидатите в ЕС — достъп до пазара на труда –Намалява срокът за предоставяне на достъп до пазара на труда от не по-късно от девет месеца до не по-късно от шест месеца от датата, на която е подадена молбата за международна закрила, когато не е взето административно решение относно молбата в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1348 и забавянето не може да бъде приписано на кандидата. Така достъпът на кандидатите до пазара на труда се привежда в съответствие с обичайната продължителност на процедурата по разглеждане за основателност на молбата в съответствие с регламента. –По-ранният достъп до пазара на труда допринася за повишаване на шансовете за интегриране на кандидатите и намалява разходите по приемането, по-специално в случаите, в които има вероятност да бъде предоставена международна закрила. Поради тази причина държавите членки предоставят достъп по-рано. Държавите членки се насърчават да предоставят достъп не по-късно от три месеца след подаването на молбата, когато има вероятност молбата да е основателна, включително когато по тази причина на разглеждането ѝ е даден приоритет. –Не се предоставя достъп до пазара на труда на кандидати, които не се очаква да бъдат признати за лица, на които е предоставена международна закрила, поради факта, че има вероятност молбите им да са неоснователни. В тази категория попада кандидат, чиято молба се разглежда по отношение на нейната основателност по ускорена процедура, тъй 18 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила като кандидатът не е предоставил уместни факти или е предоставил несъмнено неверни данни, информация или документация, е отправил молба единствено с цел да забави или затрудни решение за връщане, е от сигурна страна на произход или по сериозни причини се счита за опасност за националната сигурност или за обществения ред в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1348. –Ако условията реално не позволяват на кандидат да търси работа, достъпът следва да не се счита за ефективен. Анализите на пазара на труда, използвани за даване на приоритет на гражданите на държавата членка или на други граждани на Съюза, или на граждани на трети държави, пребиваващи законно в съответната държава членка, следва да не затрудняват ефективния достъп на кандидатите до пазара на труда. –Когато на кандидатите бъде предоставен достъп до пазара на труда, те имат право на общ набор от права, основани на равно третиране с гражданите на държавата членка, подобно на други граждани на трети държави, които работят в Съюза (например по силата на Директивата за единното разрешение или Директивата за сезонните работници). Посочено е изрично, че правото на равно третиране не води до право на пребиваване в случаите, в които молбата за международна закрила на кандидатите е отхвърлена. –Условията на труд покриват поне заплащането и уволнението, изискванията от гледна точка на здравето и сигурността на работното място, работното време и отпуските — при съблюдаване на действащите колективни трудови договори. Предложението осигурява на кандидатите също равно третиране от гледна точка на свободата на сдружаване и на принадлежност, образованието и професионалното обучение, признаването на професионалните квалификации и социалната сигурност. –Възможно е ограничаването на равното третиране на кандидатите по отношение на семейните обезщетения и обезщетенията за безработица. Безработните кандидати имат право на условията на приемане, предвидени в директивата. Как са решени проблемите/предизвикателствата на ниво ЕС чрез конкретните разпоредби на регламентите Увеличеният натиск, произтичащ от пристигането на смесени потоци с висок дял на лицата, които имат малки шансове за получаване на международна закрила, е намален посредством нови и ефективни инструменти за управление на миграцията, в това число по-хармонизирани процедури, по-специално на външната граница, за да се гарантират бързо установяване на самоличността и включване на мигрантите в правилната процедура, както и бързо разглеждане на техните молби. За тази цел се създава нов етап преди влизането, който се състои от ускорен скрининг и процедура на границата за убежище или за връщане. Процедурата на границата е гъвкава и ефективна на практика за държавите членки, и адаптирана към практическия опит и действителните потоци по основните миграционни маршрути. Това включва предоставяне на допълнителни основания за нейното използване, като същевременно се удължава максималната продължителност на такава процедура. Една по-ефективна процедура на границата като тази ще позволи на органите в областта на убежището и миграцията да разглеждат по-ефективно истинските молби във вътрешността на страната, да вземат по-бързи решения и по този начин да допринасят за по-добро и по-надеждно функциониране на политиките за убежището и връщането, при пълно зачитане на основните права. Въведена е задължителна процедура на границата за определени категории кандидати. Установени са критерии за преценка на това дали една молба следва да бъде разгледана в рамките на процедура на границата. 19 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила На последно място, трябва да се има също предвид, че определен брой лица, чиито молби за убежище са били отхвърлени, поне в краткосрочен план няма да бъдат върнати поради липса на сътрудничество от страна на третите държави. Процедурата на границата е приложима, когато по време на скрининга въз основа на обективен критерий може да се смята, че лицето следва да бъде насочено към тази процедура. Държавите членки трябва да регистрират молбата за убежище, след като приключи скринингът. Това не засяга правото на лицето да подаде молба за убежище веднага след пристигането си на територията на държава членка, а означава само, че неговата молба ще бъде регистрирана след приключването на скрининга и когато е налице необходимата информация за вземане на решение дали следва да се използва процедурата на границата. Обхват на процедурата на границата за убежище: определяне на това за кого може да се приложи процедурата на границата и за кого тя следва да се приложи: –Първо, в член 43 от Регламент (ЕС) 2024/1348, се пояснява, че молби могат да бъдат разглеждани чрез процедура на границата единствено когато на кандидатите все още не е разрешено да влязат на територията на държавата членка и те не отговарят на условията за влизане съгласно Кодекса на шенгенските граници. Процедурата на границата се провежда след скрининга, извършен в съответствие с регламентите за скрининг, когато молбите са били подадени на външен граничен контролно-пропускателен пункт или в транзитната зона, след задържане във връзка с незаконно преминаване на външната граница или след сваляне на брега след операция по търсене и спасяване. –В рамките на процедура на границата могат да бъдат вземани решения единствено по допустимостта на молбата или по основателността на молбата, когато молбата се разглежда по ускорена процедура съгласно чл. 42 от Регламент (ЕС) 2024/1348. Това включва възможността процедурата на границата да бъде провеждана за случаите, когато държава членка може да счита дадена трета държава за „сигурна държава на произход“ или „сигурна трета държава“ за кандидата, което налага по-задълбочена оценка на положението на кандидата. Поради това се създава основание за ускоряване, което се прилага по критерии, съобразени с дела на положителните решения за убежище от общия брой на решенията в ЕС — ускорена процедура се провежда, когато този дял е под 20 % съгласно последните налични годишни средни данни на Евростат за целия Съюз. Този процент се оправдава от значителното увеличение на броя на молбите, подадени от кандидати, пристигащи от държави с нисък процент на признаване — под 20 % — откъдето произтича необходимостта от въвеждане на ефикасни процедури за разглеждане на тези молби, които вероятно са неоснователни. –Съгласно член 52 от Регламент (ЕС) 2024/1348, докато прилагат процедурата на границата за убежище, държавите членки могат също да проведат процедурата за определяне на държавата членка, която е компетентна да разгледа молбата. –В член 43, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2024/1348 се пояснява, че на кандидатите, за които се прилага процедурата на границата за убежище, няма да се разрешава да влязат на територията на държавата членка. –Задължение за държавите членки да прилагат процедурата на границата за убежище в определени случаи: Член 43 от Регламент (ЕС) 2024/1348 задължава държавите членки да прилагат процедурата на границата в случай на незаконно пристигане на външната граница или след сваляне на брега след операция по търсене и спасяване, както и ако е приложимо едно от следните основания: 1) кандидатът представлява риск за националната сигурност или обществения ред; 2) кандидатът е подвел органите, като е 20 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила предоставил невярна информация или документи или като не е предоставил релевантна информация или документи във връзка със своята самоличност или гражданство, които са можели да повлияят отрицателно на решението; 3) кандидатът е от трета държава, за която делът на положителните решения за убежище от общия брой на решенията за убежище, е под 20 процента. –По изключение процедурата на границата за убежище се прилага по отношение на непридружените ненавършили пълнолетие, когато те представляват заплаха за националната сигурност или обществения ред на държавата членка. –Продължителност на процедурата на границата за убежище: В член 51 от Регламент (ЕС) 2024/1348 се определя, че максималната продължителност на процедурата на границата ще бъде 12 седмици, считано от момента на регистриране на молбата за първи път. –Държавите членки не могат да прилагат или следва да престанат да прилагат процедурата на границата в определени случаи, включително когато основанията за прилагане на процедурата на границата не са изпълнени или вече не се изпълняват, когато на кандидатите със специални процедурни нужди не може да бъде предоставена необходимата подкрепа, когато съществуват медицински причини, възпрепятстващи прилагането на процедурата на границата, и когато условията за задържане в съответствие с директивата за условията на приемане не могат да бъдат изпълнени и процедурата на границата не може да бъде приложена без задържане. Когато процедурата на границата не се прилага или вече не се прилага, на кандидата се разрешава да влезе на територията на държавата членка и неговата молба се разглежда по приложимата процедура за убежище (включително по ускорена процедура, ако е приложимо). –Местоположение на кандидатите, за които се прилага процедурата на границата за убежище: предоставя се възможност за настаняване на кандидатите, за които се прилага процедурата на границата, не само в места на външните граници или в транзитни зони, но и в близост до такива места. –Държавите членки обаче не е необходимо да осигуряват необходимите съоръжения за прилагане на процедурата на границата на всеки граничен контролно-пропускателен пункт или на всеки участък от външната граница, където мигрантите могат да бъдат задържани или свалени на брега. Те могат да избират местата, където да изградят необходимите съоръжения за тази цел, навсякъде по външната граница или в близост до външната граница и да прехвърлят молбите, обхванати от процедурата на границата, на тези места, независимо от това къде е подадена първоначално молбата за убежище. С цел обаче да се избегнат твърде голям брой прехвърляния и твърде времеемки прехвърляния на кандидати за тази цел, държавите членки следва да се стремят да изградят необходимите съоръжения там, където очакват да получат най-много молби, които попадат в обхвата на процедурата на границата. –В случай на превишаване на оперативния капацитет на тези места за целите на обработването на кандидатите, за които се прилага процедурата на границата, държавите членки могат временно и за възможно най-кратък период от време да настанят кандидатите на други места в рамките на територията на държавата членка. Това изключение следва да се прилага единствено когато оперативният капацитет на тези места е временно превишен, тъй като държавите членки трябва да се стремят да осигурят достатъчен капацитет на тези места, като вземат под внимание очаквания обем на молбите. –Прекратяване на процедурата на границата и право на влизане на територията: Когато процедурата за убежище все още е в ход в края на срока за приключване на процедурата 21 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила на границата, кандидатът получава разрешение да влезе на територията на държавата членка за приключване на процедурата за убежище. Влизането не се разрешава, когато кандидатът вече няма право да остане и не му е позволено да остане. В случай че вече е издадено решение за връщане, по отношение на кандидата се прилага процедурата на границата за връщане, която не може да продължи над 12 седмици. След изтичането на този срок по отношение на незаконно пребиваващия гражданин на трета държава се прилага процедурата за връщане, създадена с Директивата относно връщането. –Възможности за прехвърляне на процедурите на границата за убежище и за връщане: Процедурите на границата за убежище и за връщане могат да бъдат приложени в държава членка, различна от тази, в която е подадена молбата за убежище. Когато условията за прилагане на процедурата на границата са изпълнени в държавата членка, в която е подадена молбата, държавата членка, в която кандидатът е преместен в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1351, може да приложи процедурите на границата за убежище и за връщане. Процедурите на границата за убежище и за връщане могат да бъдат приложени и от държавата членка на преместване, когато молбата за международна закрила e подадена само в тази държава членка след преместване. В обобщение, процедурата на границата за убежище следва да се прилага за молби за убежище, с които явно се злоупотребява, или когато кандидатът представлява заплаха за сигурността или е малко вероятно да се нуждае от международна закрила поради процента на признаване за лицата с неговото гражданство. Освен това държавите членки могат да изберат да използват процедурата на границата за убежище въз основа на допустимостта или основателността на молбата, когато тя следва да бъде разгледана по ускорена процедура. На последно място, в случаите, когато от самото начало е малко вероятно тези лица да бъдат успешно приети обратно в случай на отрицателно решение по молбата им за убежище, държавите членки могат да решат да не прилагат процедурата на границата за убежище, а вместо нея да използват общата процедура за убежище. Общата процедура за убежище ще се прилага за всички други молби за убежище. Непридружените деца ще бъдат освободени от процедурата на границата, освен когато пораждат опасения във връзка със сигурността. Предизвикателства на национално ниво в областта на убежището, довели до предлагания законопроект 1. Равноправно участие на държавата в ОЕСУ, включително чрез политика, която да се ръководи от принципа на солидарност и справедливо поделяне на отговорностите. 2. Осигуряване, че всички кандидати за международна закрила в Република България се третират по сходен с другите държави членки начин, което да служи като стимул за преодоляване на вторичните движения в Съюза. 3. Постигане на по-голямо сближаване в системата на Съюза за предоставяне на убежище, предотвратяване на вторичните движения в рамките на Съюза и постигане на напредък по отношение на реформата на съществуващата национална рамка за убежище, с цел да се осигури една хуманна, справедлива и ефикасна политика в областта на убежището и да се приложи всеобхватен подход на ЕС към миграцията. 4. Осигуряване на равностойно третиране и справедливо разпределяне на кандидатите в целия Съюз чрез хармонизирани стандарти за приемане. 5. Създаване на законово основание за държавата да допринася и ползва ресурсите на фондовете за солидарност на ЕС, особено в случаите на специфичен и несъразмерно голям натиск върху системата за убежище, по-специално поради географско или демографско положение. 22 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила 6. Хармонизиране на процедурата за убежище с тази на държавите членки, в т.ч. замяна на настоящите правила с нови, така че позоваването на съответните регламенти от Пакта да бъде улеснено и ясно - молбите за международна закрила, отправени от граждани на трети държави и лица без гражданство, да бъдат разглеждани в рамките на процедура, която се урежда от едни и същи правила, независимо от държавата членка, в която е подадена молбата, за да се осигури справедливо обработване на молбите за международна закрила и яснота и правна сигурност за отделните кандидати. 7. Развиване на единна политика по въпросите на убежището, имиграцията и управлението на външните граници, както на национално ниво, така и на европейско – съвместно с другите държави членки – политика, която се основава на солидарността и на справедливото разпределение на отговорността между държавите членки. 8. Осигуряване на прилагането на всеобхватен подход към управлението на убежището чрез доразвиване на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително на финансовите последици от този принцип, който урежда политиките в областта на убежището. 9. Гарантиране съгласуваност и ефективност на действията и мерките, предприети на национално ниво в рамките на съответните области на компетентност, необходими за интегрирано прилагане на политики и всеобхватен подход в областта на убежището. 10. Предоставяне на ясни гаранции от държавата, че системата за убежище и приемане е добре подготвена и разполага с достатъчен капацитет и необходимите човешки, материални и финансови ресурси и инфраструктура, за ефективно прилагане на политиките за управление на убежището и за разпределение на необходимия персонал съобразно правомощията на решаващия орган. 11. Определяне на конкретни мерки за солидарност, включително премествания, финансов принос и, когато е приложимо, алтернативни мерки за солидарност, както и техният числен мащаб на национално ниво. 12. Участие в рамката на Съюза за презаселване и хуманитарен прием, която да допълва другите законни начини за миграция и, която да се основава на справедлив коефициент за разпределение. Рамката на Съюза следва да предоставя на най-уязвимите граждани на трети държави или на лицата без гражданство, нуждаещи се от международна закрила, достъп до трайно решение в съответствие с правото на Съюза и националното право. Какво е предложеното решение на проблемите/предизвикателствата на национално ниво За решаване на идентифицираните предизвикателства се предлага приемането на закон в областта на международната закрила, който съгласно Пакта, установява следните градивни елементи за реформиране на съществуващата национална структура в отговор на ОЕСУ: ➢ хармонизиране на националния закон с условията на приемане в ЕС. Това ще гарантира, че кандидатите се третират по достоен начин, в съответствие с основните права, като бъдат дадени допълнителни гаранции за достойно третиране, и бъдат намалени свързаните с приемането стимули кандидатите да се движат незаконно в ЕС. Това ще помогне също за по-справедливо разпределяне на кандидатите между държавите членки. Това ще бъде постигнато и чрез поддържане на готови планове за действие при непредвидени ситуации. ➢ въвеждане на по-целенасочени ограничения на свободата на движение на кандидатите и на строги последици при неспазването на тези ограничения – допринася 23 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила се за по-ефективно следене на местонахождението на кандидатите. Допълнително са хармонизирани възможностите за определяне на конкретното място на пребиваване на кандидатите, за налагане на задължения за свързване с компетентните органи и за предоставяне на материални условия на приемане, включително и в натура, за да се създаде по-предсказуема ситуация за кандидатите, да се гарантира, че се знае къде те се намират и да се намали рискът кандидатите да се укрият. Това важи по-специално за три ситуации, а именно, когато: кандидатът не е отправил молба за международна закрила в държавата на първо незаконно или законно влизане; кандидатът се е укрил; и е върнат, след като се е укрил в друга държава членка. ➢ подобряване на самостоятелността и евентуалните изгледи за интеграция на кандидатите – осигурено е предоставянето на достъп до пазара на труда, съобразно директивата. Достъпът до пазара на труда е в пълно съответствие с националните стандарти на пазара на труда, така че да бъдат минимизирани нарушенията на правилата за заетост. ➢ отстраняване на съществуващите процедурни пропуски, каквито са например издаването на решения за убежище и за връщане в отделни актове и от два различни органа на власт или недостатъчно добре организирана национална система, включително поради честите промени на закона или преодоляване на процедурни пропуски, които се дължат на липсата на ясни критерии за вземане на решения и водят до решаване на въпроси ad hoс. ➢ възможност за ефективно участие в механизма за солидарност и въвеждане на ясни правила за вземане на решения. ➢ създаване на законодателна рамка за всеобхватен подход за управлението на убежището и миграцията чрез разпоредбите на регламентите за процедурите за предоставяне на убежище, за управлението на убежището и миграцията, за провеждане на скрининг и за системата Евродак и за съвместно справяне с кризисни ситуации. Съгласуваност с действащите разпоредби Връзката с другите национални закони е разписана към всеки от проблемите, посочени по-долу. Съгласуваността с нормите от Пакта е реферирана към всеки член от законопроекта, включително към всяка от главите в строежа на акта. Как са решени проблемите/предизвикателствата на национално ниво чрез конкретните разпоредби на законопроекта - изцяло нова е и уредбата относно материалните условия за приемане на кандидатите: въвеждат се детайлни и обвързани с действащите правила социални норми, приложими и за българските граждани. Предлаганият модел обхваща помощите и обезщетенията, на които кандидатите имат право, задълженията им за регистриране в поделенията на Агенцията по заетостта като лица търсещи работа, задълженията и правата им за участие в програмите за обучение, професионално образование и езикова подготовка. Съответно се въвеждат и основания за ограниченията и отнемането на социалните им права при неизпълнение на задълженията им по този закон. Освен това законопроектът установява за пръв път и основание за възстановяване от кандидатите на разходваните за тяхното приемане публични средства. - установен е ред за приемане на сигнали и жалби, указват се критериите за правото на кандидатите да пребивават в определен географски район, въвеждат се институти от значение за вземането на решения, каквито са „необходимост и пропорционалност“, „конкурентност на актове“, „сигурни държави“, „алтернативни на задържането мерки“, „кандидати със специални потребности за приемане“, „кандидати 24 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила нуждаещи се от специални процедурни гаранции“, „право на безплатни правни консултации, правна помощ и представителство“ „достатъчно средства“. - създава се основание за насочване на граждани на трети държави или лица без гражданство към процедурите за международна закрила след проведен скрининг. - възприета е изцяло нова процедура за вземане на решения по молби за международна закрила. - създава се ред за извършването на мултидисциплинарни оценки на възрастта на кандидатите. - с цел осигуряване правото на кандидатите ефективно да се защитят, включително осигуряване прогнозируемост, последователност, устойчивост и законосъобразност на действията и оценките на административния орган, законопроектът въвежда съдържанието на решенията по молбите за международна закрила и решенията за прехвърляне в компетентна държава – практика, отсъстваща от действащия закон. - дадени са правомощията на органите, които разглеждат молби за международна закрила да се произнасят по допустимостта им и да прилагат ускорени процедури за решаването им по основателност. - специално място и акцент представляват процедурите за солидарност – предмет на Регламент (ЕС) 2024/1350 и Регламент (ЕС) 2024/1351, които са част от Пакта и нямат аналог в предходен правен режим на Европейския съюз. - създава се нов етап от производството за международна закрила - процедура на границата за убежище, като провеждането й е обезпечено чрез създаването на съответното териториално звено за комплексно настаняване и административна процедура. - създадени са ясни критерии за пренасочване на лица от процеура на границата към обща процедура. - указан е органът, който разрешава влизането на територията. - въведени са ясни критерии за задържане. - преструктурира се Държавната агенция за бежанците при Министерския съвет и се укрепва нейния капацитет. - въведени са мерки за наблюдение дейността на решаващите органи. - създаден е национален механизъм за разработване и приемане на планове и стратегии. Резюме на съдържанието на законопроекта е изложено по-долу. Посочените проблеми, поради тяхното многогодишно натрупване, както на ниво ЕС, така и на национално ниво, са от такъв мащаб, който изисква изцяло нова уредба. Това е видно и от нееднозначната реакция на Европейската комисия от 23.09.2020 г.: „...ЕС трябва да излезе от сегашната „задънена улица....“ (информация за медиите виж по-долу в съответния линк). В алтернативна ситуация, при която съществуващият режим би бил запазен и оставен без реакция на европейско, съответно национално, ниво, последиците от неговото продължаващо прилагане биха задълбочили признати и от съдебния опит липси на достатъчно добра уредба и биха довели до непредвидима и ненадеждна система за убежище. Каква е целта на настоящата оценка на въздействие Оценката на въздействието на Проектозакона за международната закрила върху обществото включително върху предприемачеството, неправителствените организации и националната правна инфраструктура има за цел да изследва ефектите от този закон във всички сфери на обществения живот. 25 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Тази оценка на въздействието представлява резултат от предварителен анализ, проведен чрез прилагане на подходящ механизъм, основан на строго формализирани и унифицирани процеси, които идентифицират евентуални ефекти от вземани публични решения. Оценката се основава на данни, минали практики, приноси от обществени консултации, правни параметри основани на съдебни указания по прилагане на действащи режими. В тази връзка настоящия доклад извежда примери за вероятни добри практики при вземане на решения, както и прогнози за затруднения в този процес. Оценката на въздействието на предлагания проектозакон определя и описва въпрос от значение за обществените отношения, който следва да бъде решен; установява цели, които да бъдат постигнати; формулира варианти на действие, водещи до решаване на въпроса; анализира въздействията на тези варианти и идентифицира най-подходящият от тях – уреден чрез законопроекта. Оценката на въздействието изследва ефектите от предлагания вариант на действие от гледна точка на разходите, ползите и рисковете, произтичащи от него. Докладът за оценката на въздействието на Законопроекта за международната закрила разглежда и националните мерки, осигуряващи прилагането на актовете на ЕС, които съставляват Пакта, както и други актове на Европейския съюз, отчетени в проектозакона, които са част от обществените отношения в областта на международната закрила. Защо нов закон „Сегашната система вече не работи. В продължение на изминалите пет години ЕС не успя да я поправи. ЕС трябва да излезе от сегашната „задънена улица“ и да се справи със задачата. С новия Пакт за миграцията и убежището Комисията предлага общи европейски решения за европейските предизвикателства. ЕС трябва да премине от ad hoc решения към предвидима и надеждна система за управление на миграцията“ – съобщение за медиите от 23.09.2020 г. на Европейската комисия (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/bg/ip_20_1706) Законът за международната закрила е необходим резултат от разпоредбите на Пакта, които са от естество, че да наложат отмяна на действащите в областта на убежището директиви и един регламент. Тези директиви се заменят от регламенти и една директива, установяваща стандартите за приемане. Всички десет нови правни актове на Европейския съюз са възприели различен от предходния модел за функциониране на европейската система за убежище. Инкорпорирането на европейските правни норми в националния закон би имало двуизмерния ефект по чл.11 от Закона за нормативните актове – и многобройни и важни промени в материята, свързана с убежището. В алтернативна ситуация, при която ЗУБ би бил изменен, непренебрижима част от него би подлежала или на отмяна поради заместването й от директно приложими материални норми от регламент или на изменение поради необходимостта от създаване на национален механизъм, който да уреди адекватно да функционират процедурните правила или материалните разпоредби – предмет на Пакта. Например нормите по чл. 8 и чл. 9 от ЗУБ относно статута на бежанец и хуманитарния статут биха подлежали на отмяна заради замяната им от съответните разпоредби по глави II-VI на Регламент (ЕС) 2024/1347 относно статута на бежанец и статута на субсидиарна закрила. Също така, биха били отменени и онези норми от действащия ЗУБ, които уреждат прекратяване на производството за международна закрила с ефекта, който такова прекратяване поражда – възобновяването му по молба на кандидата след изтичане на 26 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила определен период от време – възможност, която не синхронизира нито с процедурната директива – предмет на отмяна, нито с новия Регламент (ЕС) 2024/1348. Наличието на института „прекратяване на производството“ в действащия закон води до поредица от ненужни административни и съдебни процедури, които поради липсата на добавена стойност към общата европейска система за убежище не постигат целите на Пакта – бързина и ефективност на процедурата, контрол на вторичните движения в Общността и санкция по отношение правото на кандидата да остане на територията. Изцяло нова е и уредбата относно материалните условия за приемане на кандидатите, която въвежда детайлни и обвързани с действащите правила социални норми. Тези норми се прилагат по референтен, приложим за българските граждани, законов модел относно социалното подпомагане на кандидатите за международна закрила. Този модел обхваща помощите и обезщетенията, на които кандидатите имат право, задълженията им за регистриране в поделенията на Агенцията по заетостта като лица търсещи работа, задълженията и правата им за участие в програмите за обучение, професионално образование и езикова подготовка. Съответно се въвеждат и основания за ограниченията и отнемането на социалните им права при неизпълнение на задълженията им по този закон. Освен това законопроектът установява за пръв път и основание за възстановяване от кандидатите на разходваните за тяхното приемане публични средства. Въведени са норми, чиято липса в закона-предмет на отмяна представлява индикатор за недостатъчна уредба, за недобра практика или основа за накърняване на права. Например проектозаконът урежда принципите за организация на националната система за приемане, установява ред за приемане на сигнали и жалби, указва критериите за правото на кандидатите да пребивават в определен географски район, въвежда институти от значение за вземането на решения каквито са „необходимост и пропорционалност“, „конкурентност на актове“, „сигурни държави“, „алтернативни на задържането мерки“, „кандидати със специални потребности за приемане“, „кандидати нуждаещи се от специални процедурни гаранции“, „право на безплатни правни консултации, правна помощ и представителство“ „достатъчно средства“. В проекта на Закон за международната закрила е създадена и съответната глава, която установява правила за насочване на граждани на трети държави или лица без гражданство към процедурите за международна закрила след проведен скрининг, доколкото в съществуващото законодателство липсва ред. Законоустановени са и компетентните органи за снемане на биометрични данни. Възприета е изцяло нова процедура за вземане на решения по молби за международна закрила, която въвежда националните мерки за прилагане на Регламент (ЕС) 2024/1348, като за пръв път в съответствие с регламента Република България ще прилага процедура на границата. В рамките на 12 седмици на границата, без кандидата да бъде допускан до територията, ще бъде взето решение по молба за международна закрила, когато тази молба попада в съответните индикатори за ускорена процедура. В този срок е възложено също да бъде проверявана и допустимостта на молба за международна закрила, която да бъде отхвърлена като недопустима ако отговаря на определени основания. Същият 12 седмичния период е приложим към всяко произнасяне по молба за международна закрила на границата при условия на задължителност по отношение на кандидати, за които има вероятност да се смята, че представляват заплаха за националната сигурност или обществения ред, че съзнателно подвеждат компетентните органи, или чиито молби попадат в квота от 20 процента или по-малко в случаите, в които се предоставя международна закрила съобразно съответната държава на произход. 27 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Правото на кандидат да остане на територията е стриктно регулирано от европейските норми и съответно проведено в националния закон за пръв път чрез създаване на процедурни правила. Извършването на мултидисциплинарни оценки на възрастта на кандидати също е законово обосновано. Такива оценки не намират законово основание в нормите-предмет на отмяна. Правилата за настойничество и попечителство в законопроекта са обвързани със СК, като съобразно опита от прилагане на този институт са потърсени възможности за решаване на въпроси, произтичащи от нефункционирането му спрямо кандидати за международна закрила. С цел осигуряване правото на кандидатите ефективно да се защитят, включително осигуряване прогнозируемост, последователност, устойчивост и законосъобразност на действията и оценките на административния орган, законопроектът въвежда съдържанието на решенията по молбите за международна закрила и решенията за прехвърляне в компетентна държава – практика, отсъстваща от действащия закон. За първи път и в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1348 са съобразени и правомощията на органите, които разглеждат молби за международна закрила да се произнасят по допустимостта им и да прилагат ускорени процедури за решаването им по основателност. За тази цел са разписани съответните национални механизми за вземане на решения и провеждане на съдебния контрол по тези решения. Създадени са модерни национални модели, които отчитат заключенията и практиката на Съда на Европейския съюз относно административните и съдебните процедури. Разширени са правилата относно производството за определяне на компетентната държава, като на законово ниво са въведени правомощията на решаващия орган и, съобразно решение на Съда на Европейския съюз, е създадена възможност за обжалване от кандидат на отказ, изразен от друга държава членка да поеме отговорност. Специално място и акцент представляват процедурите за солидарност – предмет на Регламент (ЕС) 2024/1350 и Регламент (ЕС) 2024/1351, които са част от Пакта и нямат аналог в предходен правен режим на Европейския съюз. Отделно, законопроектът регламентира нови правила за събиране на семейства на територията на Република България, които са съобразени с Директива 2003/86/ЕО. Макар и да не е част от Пакта и да запазва действието си, директивата е инкорпорирана в проекта на закон по начин, отчитащ натрупания опит и търсещ синхрон с нейната цел. Обхванати са онези случаи от практиката, които са останали извън уредбата по действащия Закон за убежището и бежанците, а именно случаите при които семейните връзки на кандидата за събиране на семейството са възникнали след неговото влизане на територията. По такъв начин е осигурен и синхрон със Закона за чужденците в Република България в частта относно пребиваването на членове на семейство. След неуспешен проект за изменение на ЗУБ по отношение на института на временната закрила, Директива 2001/55/ЕО е въведена в законопроекта с цел да бъдат прецизирани предходни несъответствия и отчетен опита от реалните условия, в които се прилага институтът на временната закрила. Осигурен е и ефектът от подаването на молба за международна закрила при действието на временна закрила – режим, останал извън обхвата на действащия ЗУБ. С цел съответствие с изискванията на Пакта относно обучението и квалификацията на администрацията, ангажирана с прилагане на новия режим за убежище, са въведени подходящи правни норми за прилагане на програми на международни организации или национални модули за поддържащо обучение, осигурени чрез заделяне на адекватни финансови ресурси. Подходящ модел за 28 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила управление на дейността с оглед спецификите на режима и очакваните правомощия на органа, компетентен да се произнася по молбите за международна закрила е въведен чрез разпоредбите, насочени да бъде поета отговорност за провеждане на държавната политика в областта на убежището. Предлага се нова административна организация, при която компетентният орган се подпомага от администрация, осигурена с достатъчно ресурси, адекватни за нейната дейност, на чието разположение са съвременни технологии и алгоритми, така че да има съпоставим принос във функционирането на ОЕСУ. В случай че държавата не може да обоснове адекватността на административния си капацитет, участието във фондовете за солидарност не би било гарантирано особено в ситуации на криза, инструментализиране или форсмажор, както и в други, непредвидени ситуации. Как е избрано наименованието Работното наименование на проектозакона претърпя промени от Закон за убежището до Закон за международната закрила. При работно заглавие Закон за убежището се отразява концепцията за разделение на правомощията между органите, вземащи решения по молби за международна закрила (убежище) и органите, вземащи решения по въпросите на миграцията. Тази хипотеза обаче има риск да доведе до смесване на правомощията на органа, вземащ решения по молби за международна закрила (убежище) с правомощията на президента на републиката съгласно Конституцията. Работното заглавие - Закон за международната закрила преодолява риска за смесване на правомощията, произтичащи от административна процедура с правомощията, произтичащи от Конституцията и същевременно разграничава правомощията по международна закрила от правомощията по въпросите на миграцията, осъществявани от два различни органи на изпълнителната власт. По тази причина предлагаме да бъде запазено това наименование на закона, като по този начин то би било синхронизирано и с наименованието на администрацията, която подпомага органа, в чиято компетентност попадат въпросите на международната закрила. В случай че бъде избрано друго наименование – например Закон за убежището, това наименование би съответствало на института убежище, използван в Пакта (успоредно с института международна закрила), но би довело до риск от объркване по отношение на разбирането, че главният предмет на законопроекта (по арг. на чл. 24, ал. 1 от Указ 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове) е предоставянето на убежище съгласно чл. 27 от Конституцията. Напротив, главният предмет на законопроекта е прилагането на института международна закрила. Предоставянето на убежище е правомощие на президента възложено му по силата на чл. 98, т. 10 от Конституцията. Предложено е също думата бежанци – част от наименованието на нормативния акт подлежащ на отмяна – ЗУБ, да не бъде използвана в наименованието на бъдещия закон, тъй като в съвременния смисъл институтът „статут на бежанец“ съществува заедно с института „статут на субсидиарна закрила“, като видно от фигурите по-долу двата института представляват съдържанието на международната закрила. В същите фигури може да се проследи концепцията, която е следвана относно наименованието на законопроекта. 29 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Наименованието Закон за международната закрила е най-точният, най-краткият и най-ясен вариант за наименование. Този вариант съвпада с терминологията на Европейския съюз, обхваща както бежански статут, така и субсидиарна закрила, а в най- широк смисъл и временната закрила като институт на ЕС и едновременно с това избягва смесването с правомощията на президента. Освен това, наименоването Закон за международната закрила отразява реалната материя на закона – процедури за статути, правомощия, задължения, без при това да създава колизия с Конституцията. В заключение избраният вариант на наименование следва прехода от стария модел към модела на общата европейска система. Как е определен периодът за извършване на оценката на въздействието Настоящият доклад отразява цялостната предварителна оценка на въздействието на Законопроекта за международната закрила, извършвана в периода юни 2024 г. – ноември 2025 г. в хода на подготовката на страната за прилагане на разпоредбите от Пакта за миграцията и убежището. Тази подготовка изискваше провеждането на различни анализи за съответствие на националния закон в областта на миграцията и убежището. Анализите за съответствие ангажираха експертизата на представители на администрацията, Омбудсмана на Република България, представители на международни организации, включително на президентската администрация и адвокатурата. В различни формати, с различен фокус и с прилагане на многостепенен подход за оценка на въздействието, експертите успяха да идентифицират нормативни области, които изискват намесата на държавата, за да бъде осигурено съответствието с десетте акта, част от Европейската правна рамка по убежище и миграция. За да се стигне до приложеният към тази оценка на въздействието законопроект беше възприет следния национален подход: С влизането в сила на Пакта за миграцията и убежището през месец юни 2024 година, на национално ниво беше взето решение от НСМГУИ към Стратегическата работна група „Управление на миграцията и убежището“ да бъдат създадени междуведомствени работни групи. Основната цел на тези екипи беше да извършат анализ на действащото законодателство, в съответствие с определения на групата правен аспект, и да предложат подход за осигуряване съответствието на националния закон с актовете на Европейския съюз. В продължение на няколко месеца работните екипи идентифицираха решаващите органи, които съгласно разпоредбите на Пакта попадаха в компетентността на системата от органи с участие в процесите, свързани с убежището, идентифицираха необходимите нормативни промени в съответната система, както и местата, където съответната дейност ще бъде изпълнявана. В резултата от дейността на междуведомствените работни групи на 19 декември 2024 година Министерският съвет със свое решение № 883 прие Плана 30 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила за изпълнение в Република България на Пакта на Европейския съюз за миграцията и убежището. В плана беше предвидено, наред с изменения в други закони, разработването на нов закон в областта на убежището, който да замени действащия ЗУБ и да бъде внесен в Министерския съвет до края на декември 2025 г. Министър-председателят осигури изпълнението на плана, приет с решение № 883 от 19 декември 2024 година, като създаде организация за изработването на изцяло нов закон в областта на убежището в срок до 1 юни 2025 г., който съгласно правомощията си правителството да внесе за приемане от парламента. С тази задача със своя Заповед № Р-34 от 20.02.2025 г. министър-председателят създаде работна група, която да изготви проект на нов закон в областта на убежището, така че да бъде възможно прилагането на Пакта. В обхвата на дейността на групата бяха включени ангажименти за извършване на анализ и оценка от въздействието на Пакта върху националната правна и обществена инфраструктура, както и ангажименти относно обосноваване на съответствието с актовете на Европейския съюз. Дължимо на обема на въпросите, предмет на уредба и отражението й върху обществените отношения във всички сфери на живота, което наложи провеждане на продължителни и продължаващи във времето нови анализи, включително формиране на оценки на въздействието, проектът на закон беше завършен през месец ноември 2025 г. при прилагане на оптимизиран подход и представляващ оптималното за случая решение. Следната организация повлия върху процеса на вземане на решения относно структурирането на дейността, формирането на работните екипи и крайния продукт: Първоначално работата по проекта на нов закон беше оперативно организирана чрез провеждане на срещи по подгрупи, по време на които се разглеждаха въпроси от значение за строежа и обхвата на закона на базата на извършваните анализи и оценки за съответствие. През месец юли 2025 г. разработването на проекта на закон беше организирано така, че основното предложение за съдържание на текстовете да бъде разпространено в работната група най-късно през ноември 2025 г. от ДАБ като водеща институция. Тази оценка на въздействието разглежда предложеното от ДАБ през месец ноември 2025 г. съдържание на Законопроект за международната закрила, с отразен принос основно на членовете на работната група по заповедта на премиера и с отчетен съответно допълнителен принос от представители на обществеността, международни организации и адвокатурата (ВКБООН, УНИЦЕФ, Висшия адвокатски съвет, БХК), привлечени в съответствие с т. IV от Заповед № Р-34 от 20.02.2025 г. на министър- председателя. Съдържанието на проектозакона е разработено на основата на финалния анализ за съответствие, извършен в изпълнение на т. II от Заповед № Р-34 от 20.02.2025 г. в периода февруари – ноември 2025 г. Този анализ представлява предварителна оценка на въздействието, както на онези норми от Пакта, чието прилагане е обусловено от национални процедури, така и на нормите на Европейския съюз, които подлежат на транспониране. Предложената структура на проекта е резултат от самия работен процес по осигуряване съответствието на националния закон с актовете на Европейския съюз. Тази структура претърпя във времето видоизменяне, надграждане и приспособяване за верификационните цели за съответствие от страна на Комисията. Основен фокус за обособяването на финалната структура и концептуален подход за оформяне на главите, разделите и разпоредбите представлява Решение на Съда от 8 юли 2019 година по дело C - 543/17. 31 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Какъв подход е възприет за обособяване на финалната структура на проектозакона Основен акцент повлиял върху структурирането на законопроекта е разпоредбата на член 35 от Директива (ЕС) 2024/1346 относно задължението за транспониране. Съгласно чл. 35: „1. Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с членове 1—10, 12, 13, 17—29 и 31—34, най-късно до 12 юни 2026 г. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези разпоредби. Когато държавите членки приемат тези разпоредби, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Те включват също така уточнение, че позоваванията в действащите законови, подзаконови и административни разпоредби на директивата, отменена с настоящата директива, се считат за позовавания на настоящата директива. Условията и редът на позоваване и формулировката на уточнението се определят от държавите членки. 2. Държавите членки съобщават на Комисията текста на основните разпоредби от националното право, които приемат в областта, уредена с настоящата директива.“ Във връзка със задължението на държавата да транспонира посочената директива, структурата на закона е предложена така, че не само съответствието да бъде лесно установимо, но и прилагането на нормативния акт да бъде практически ясно още в първите години след 12 юни 2026 г. За тази цел е отчетено съображение 59 от Решение на Съда от 8 юли 2019 година по дело C - 543/17: Съображение 59 „...задължението си да съобщи за мерките за транспониране“... се отнася до задължението на държавите членки да предоставят достатъчно ясна и точна информация за мерките за транспониране на директивите. ... Държавите членки са длъжни да посочат за всяка от разпоредбите на директива с коя национална разпоредба или с кои национални разпоредби е транспонирана. Въз основа на съобщената информация и евентуално на приложената към нея таблица на съответствието Комисията следва да провери дали няма мерки за транспониране, които явно липсват или не обхващат цялата територия на съответната държава членка, за да поиска налагането на съответната държава членка на предвидената в споменатата разпоредба имуществена санкция ... От изложените разпоредби може да се съди, че основната тежест да докаже съответствие с актовете на Европейския съюз е на държавата. Това се потвърждава и от работна препоръка, разпространена от Комисията на 18.12.2024 г. с цел да подпомогне държавите при транспонирането на Директива (ЕС) 2024/1346: "...Директива 2024/1346 съдържа редица разпоредби, в които се правят препратки към регламенти, които са част от Пакта за миграция и убежище, по- специално Регламент 2024/1348 (Регламент за процедурата за убежище), но също и Регламент 2024/1347 (Регламент за определяне на условията), 2024/1351 (Регламент за управление на миграцията в областта на убежището) и 2021/2303 (Регламент за Агенцията на ЕС за убежище), както и в областта на социалното осигуряване (883/2004 и 1231/2010). По отношение на тези разпоредби не е достатъчно тези регламенти да са пряко приложими, за да могат държавите членки да спазват тези разпоредби съгласно Директивата за условията на приемане, и транспонирането остава необходимо, когато е приложимо..." Как е структуриран предлаганият законопроект При прегледа на изложената по-горе информация, свързана с транспонирането на актове на Европейския съюз, може да се проследи ясно дефинираното задължение на 32 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила държавата да приложи най-добрите си практики, така че да гарантира и направи възможно верифицирането на съответствието. С тази цел сме възприели такова структуриране на законопроекта, което максимално да съответства на подхода на Европейския съюз за конструиране на европейските актове. Предложена е следната структура: В така изложения строеж на съдържанието на нормативния акт, в случай че същото бъде запазено, наименованията на главите в закона ще съответстват на уредбата от обхвата на конкретен европейски правен акт, чието прилагане следва да бъде национално гарантирано. В такава хипотеза всяка глава на закона ще има за начало разпоредба, която посочва директивата или съответния регламент, чиито норми са предмет на националните мерки. Такъв подход е използван в голяма част от националните нормативни документи, включително и от действащия Закон за убежището и бежанците. Наличието на множество регламенти и една директива налага оптималния подход за възприемане на предложената структура на законопроекта. Тази структура е подходящо адаптирана към правния факт, че материалните норми, регулиращи съответните обществени отношения са изцяло предмет на регламентите и като такива не следва и не може да бъдат отново възпроизвеждани в друг нормативен акт. В резултат на обстоятелството, че множество регламенти заменят от 12 юни 2026 г. редица директиви, в законопроекта няма да бъдат открити глави или раздели, съдържащи материална уредба на права и задължения, видове закрила, основания за отказ за предоставяне на международна закрила, основания за отнемане на международна закрила или други основания, свързани с хода на административно производство, нито материални норми относно правото на последваща молба или определение на понятието последваща молба. В действащия ЗУБ, глава шеста, раздел I„а“ е единствената част, която установява национална процедура в съответствие с регламент на Европейския съюз, докато останалите части на ЗУБ са или създадени в резултат от директиви или въвеждат типични 33 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила национални практики за постигане целите на директиви, които национални практики последните години бяха, по силата на съдебни решения, установени като непораждащи ефекта на съответната директива (например института прекратяване на производство за международна закрила). По посочените причини, включително предвид наличието предимно на регламенти, които трябва да отчете, законопроектът следва модела на глава шеста, раздел I„а“ на действащия ЗУБ. Регламентите като носители на материалните норми стават част от действащото национално законодателство, такива, каквито са, заедно със своята структура, език и правна техника, избрани, за да бъдат приложими към всяка правна инфраструктура в езиковото и културно многообразие в Европейския съюз. Отчитайки тези специфики на съдържанието на европейските правни актове законопроектът трудно би се отклонил от него без да рискува съответствието си. По тази причина възприетият език и стил на проектонормите е оптималното решение, което да се справи и което да отговори на правната техника на европейските актове, използвана, за да въведе редица принципни положения и с цел да аргументира последващите изключения от тях или за да обоснове извършването на административни действия, без тези действия да представляват административна процедура (вж. например чл. 68 от Регламент (ЕС) 2024/1348 относно суспензивното действие на жалбата и правото на кандидата да остане или чл. 66 от същия регламент относно приключването на международната закрила без да е необходимо това приключване да бъде под формата на решение). При съобразяване на Решение на Съда от 8 юли 2019 година по дело C - 543/17 в частта му, с която държавите се призовават да посочват за всяка от разпоредбите на директива с коя национална разпоредба или с кои национални разпоредби е транспонирана и при отчитане на условието за евентуалност по отношение прилагането на таблица за съответствие, разглежданият законопроект е разработен така, че да съдържа заглавия към всяка разпоредба. Заглавието към всяка отделна разпоредба на проектозакона съдържа като елемент и позоваване към конкретната разпоредба от директивата, която се транспонира. Този подход е запазен и за регламентите, по които се въвеждат съответните национални мерки за прилагане. Възможността да бъдат формулирани заглавия към всяка разпоредба на закон се дава от чл. 29, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове (Указа). Законът за нормативните актове и Указът са достатъчно отворени и адекватно насочени към обвързване на процеса по транспониране на актове на Европейския съюз с националната нормотворческа техника. Пример за това е разпоредбата по чл.39, ал.2 от Указа, която дава възможност за директно препращане към разпредби на актове на Европейския съюз. Съобразно тази възможност законопроектът препраща към директни разпоредби от директивите и съответно към конкретните разпоредби от регламентите, за чието приложение се въвеждат мерки със закона. При проверка в националната нормативна уредба такъв подход може да бъде открит при непренебрежима част от законите. Изборът да бъдат формулирани заглавия към отделните разпоредби на закона, които включват и позоваване на всеки член от акт на Европейския съюз хармонизира и със задължението на държавите, когато приемат национални разпоредби, в тях да се съдържа позоваване на директивата или то да се извършва при официалното им публикуване (задължение по чл. 35 от Директива (ЕС) 2024/1346). Същата разпоредба от директивата обвързва държавите да включват също така уточнение, че позоваванията в действащите законови, подзаконови и административни разпоредби на директивата, отменена с настоящата директива, се считат за позовавания на настоящата директива. 34 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Такова уточнение е направено с преходните и заключителните разпоредби на проектозакона. Поддържаме позиция, че така използваният подход би улеснил прилагането на закона, би гарантирал административната добросъвестност и същевременно би способствал за верификационния процес за съответствие от страна на Комисията. По тези причини същият подход би отразил добра национална нормотворческа практика. В допълнение за преодоляване на лоши практики при прилагане на действащия закон, свързани предимно с устойчивостта на издаваните индивидуални административни актове, са отчетени някои решения на Съда на Европейския съюз, каквито са: 1. Решение на Съда от 22 септември 2022 година по дело C-159/21 (относно необходимостта за мотивиране на становищата на специализираните органи за национална сигурност и начина за осигуряване на ефективен достъп до правосъдие на засегнатите лица); 2. Решение на Съда от 15 февруари 2016 година по дело C-601/15 PPU (относно задържането); 3. Решение на Съда от 1 август 2022 година по дело C 19/21 (относно обжалването на отказ за поемане на отговорност от друга държава членка); 4. Решение на Съда от 1 август 2025 година по съединени дела C-758/24 [Alace] и C-759/24 [Canpelli] (относно сигурните държави на произход); 5. Решение на Съда от 29 юли 2019 година по дело C‑556/17 (относно съдебните процедури и съдебните решения); 6. Решение на Съда от 12 септември 2024 г. по дело C-352/23 (относно националните хуманитарни статути); 7. Решение на Съда от 8 юли 2019 година по дело C - 543/17 (относно задълженията на държавите членки свързани с транспонирането на актове на Европейския съюз). За яснота на разпоредбите тези решения са изброени в Преходните и заключителните разпоредби на проектозакона. Какви са показателите повлияли върху формиране на оценката на въздействието Предложените в законопроекта разпоредби се основават и на оценка, повлияна от количествени, качествени и правни показатели, които обосновават основно необходимостта от поддържане на адекватен административен капацитет, на чието разположение следва да бъдат осигурени достатъчно финансови и човешки ресурси, които да позволят на държавата да участва пълноправно, пълноценно и съпоставимо с останалите държави в Общата европейска система за убежище. Тази администрация следва да бъде в състояние да изпълнява възложените й със закона дейности, както произтичащите от материалните условия на приемане, така и тези, свързани със съответните административни процедури. Тези дейности следва да бъдат изпълнявани така, че да не застрашат функционирането на Общата европейска система за убежище. Количествени показатели Със законопроекта се предлага укрепване на административния капацитет в областта на международната закрила, като органът, който взема решенията по молбите бъде натоварен с правомощието да администрира бюджет в качеството на първостепенен разпоредител. Това ще позволи той да притежава достатъчни човешки ресурси за 35 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила упражняване на дейността, които да бъдат постоянно обучавани с цел поддържане и повишаване на квалификацията. Достатъчността на човешките ресурси е важен фактор и за участието на държавата в механизмите за солидарност на Европейския съюз. През годините на действие на ЗУБ, чиято отмяна предстои, администрацията, която разглежда и оценява молбите за международна закрила се оказва крайно недостатъчна да обработи несъразмерен брой молби за международна закрила. Така например по данни на ДАБ през 2024 г. се наблюдава 46% спад в броя на подадените молби за международна закрила в сравнение с 2023 г. За разлика от изминалата 2023 г., когато молбите за международна закрила достигнаха общо 22 518 бр., то през 2024 г. същият е 12 250 бр. През 2024 г. са издадени общо 16 831 решения по молби за международна закрила. Решенията за отказ от предоставяне на закрила (3 140) са най-големият брой решения за отказ от 2017 г. насам. Тези данни показват динамиката в нуждата от международна закрила, включително вероятността от нарастване на броя на молбите сравнимо с предходни години или вероятността от промяна в тенденцията с оглед националността на търсещите закрила при промяна на обстоятелствата в държавата на произход. В подкрепа на необходимостта за укрепване на капацитета на администрацията и повишаване на нивото й са и данните за съдебните дела, образувани по упражнено право за ефективна защита пред съд. Само за 2024 г. има общо 1 084 дела пред първа и втора инстанция. Към 31.12.2024 г. съдилищата в страната са се произнесли с 737 решения по дела от значение за международната закрила. Освен с въпросите касаещи международната закрила, органът, който се произнася по молбите е натоварен и с функции по регистрация на лица с временна закрила в Република България. Към 31.12.2024 г. лицата, ползващи се от временна закрила са общо 201 794. В стартиралия в началото на 2024 г. процес на пререгистрация за временна закрила са пререгистрирани 44 400 чужденци. Изисквания за поддържане на адекватен капацитет на държавата произтичат от Решение за изпълнение (EC) 2024/2150 на Комисията от 5 август 2024 година, което установява максималният брой молби за международна закрила, които дадена държава членка следва да разгледа годишно в рамките на процедурата на границата. Този адекватен капацитет ще бъде преразглеждан от Комисията на всеки три години (вж. съображение 1 от решението). Този максимален брой молби е определен в приложение II. За периода 12 юни 2026 г. – 12 юни 2027 г. максималния брой молби, които следва да бъдат разгледани в процедурата на границата за Република България е 1170. За периода 13 юни 2027 г. – 14 октомври 2027 г. максималния брой молби, които следва да бъдат разгледани в процедурата на границата за Република България е 1755. Данните, използвани за изчисляване на адекватния капацитет и максималния брой молби, които да бъдат разгледани годишно от дадена държава членка в рамките на процедурата на границата, включват незаконните преминавания на границата, докладвани от държавите членки на Европейската агенция за гранична и брегова охрана („Frontex“), създадена с Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета, включително пристиганията след операции по търсене и спасяване и отказите за влизане на външната граница съгласно данните на Евростат, изчислени за период от три години, и съответстващи на периода от 1 януари 2021 г. до 31 декември 2023 г. Процедурата на границата за вземане на решения по молби за международна закрила представлява етап за Република България в процедурата на Европейския съюз за предоставяне на убежище. Тази процедура ще бъде прилагана от нас за първи път. Целта на процедурата на границата за предоставяне на убежище и за връщане следва да бъде на външните граници да се извършва бърза принципна преценка дали 36 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила молбите са неоснователни или недопустими и бързо да бъдат върнати лицата, които нямат право да останат, по начин, който напълно зачита принципа на забрана за връщане, като същевременно се гарантира, че лицата с основателни молби се включват в редовната процедура и им се предоставя бърз достъп до международна закрила. Поради това в законопроекта е установено, че влизанията на територията се разрешават от органите, които са провели скрининга за установяване на самоличност и са насочили гражданите на третите държави или лицата без гражданство към съответните процедури. По този начин законопроектът отговаря на изискването за постигане на целта на Регламент (ЕС) 2024/1348 - държавите членки следва да могат да изискват от кандидатите за международна закрила да пребивават, като общо правило, на външната граница или в близост до нея, или в транзитна зона, или на други определени места на тяхната територия, за да бъде оценена допустимостта на молбите. При ясно определени обстоятелства държавите членки следва да могат да осигурят разглеждане на основателността на молбата и в случай на отхвърляне на молбата — връщане на съответните граждани на трети държави и лица без гражданство. Същият регламент въвежда изискване държавите членки да предприемат необходимите мерки за създаване на адекватен капацитет по отношение на инфраструктурата за приемане и човешките ресурси, и по-специално квалифицирани и добре обучени служители, необходими за разглеждане във всеки един момент на определен брой молби и за изпълнение на решенията за връщане с оглед на провеждането на процедурата на границата за предоставяне на убежище и процедурата на границата за връщане. Оценката на молби за международна закрила в процедура на границата се извършва, когато кандидатът представлява заплаха за националната сигурност или обществения ред, когато се счита, че кандидатът, след като му е била предоставена пълна възможност да посочи основателна причина, умишлено е подвел органите, като е предоставил невярна информация или документи или като не е предоставил относима информация или документи във връзка със своята самоличност или гражданство, които са можели да повлияят отрицателно на решението, и когато има вероятност молбата да е неоснователна, защото кандидатът е с гражданство на държава, за която делът на решенията за предоставяне на международна закрила е 20 % или под 20 % от общия брой на решенията за тази трета държава. В други случаи, като например когато кандидатът е от сигурна държава на произход или сигурна трета държава, използването на процедурата на границата е по избор. Посочените количествени показатели отразяват тенденция за постепенно завишаване на адекватния капацитет на държавите за преглед на молби на границата или тенденция за динамика в количеството молби, разглеждани в обща процедура най-често зависимо от общата ситуация в държавите на произход. Също така върху административния капацитет въздействие оказват и други фактори, свързани с нуждата от осигуряване на временна закрила или количеството молби за събиране на семействата. Самостоятелно значение върху подготвеността на администрацията да прилага механизмите за солидарност на Европейския съюз имат и разпоредбите на регламента за управлението на убежището и миграцията - Регламент (ЕС) 2024/1351, който поставя количествени параметри относно поддържания от държавите солидарен резерв, чиято цел е държавите да се подпомагат на взаимна основа за минимизиране и преодоляване на вторичните движения. Комисията е определила общият годишен брой на необходимите премествания и финансовия принос за годишния солидарен резерв на равнището на Съюза, които са най-малко 30 000 за преместванията и 600 милиона евро за финансовия принос. Решенията в Европейския съюз се вземат в рамките на Форума на 37 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила високо равнище за солидарност, в който има представители на държавите членки и чиято дейност се подпомага от технически форум. Със законопроекта се предлага представителството на държавата в тези форуми да бъде осигурено от органа, който взема решенията по молбите за международна закрила. Това изисква ресурс достатъчен за администриране на националния процес по вземане на решения относно пълно или частично приспадане от дължимите вноски на държавата в солидарния резерв. По тази причина законопроектът предлага повишаване нивото на администрацията и правомощие за самостоятелно разпореждане с бюджетни средства при условията на Закона за публичните финанси и Закона за държавния бюджет за съответната година. Качествени показатели Върху процеса по изработване на текстовете на законопроекта и в хода по извеждане на оценката на въздействието му повлияха качествени показатели основани на опита по прилагане на действащия закон, отразен в съдебните решения на националните съдилища. В допълнение е съобразена и практиката на Съда на Европейския съюз. Особени затруднения при оценките на молбите за международна закрила при прилагане на действащата уредба възникваха вследствие на лишаване на компетентния орган от правото да получи достоверна информация или документи във връзка със самоличността на кандидатите. Значителна част от чуждите граждани не представят документи за самоличност и заявяват противоречиви данни относно личността и гражданския си статус. Често например едно и също лице е регистрирано с различни националности в различни държави членки или с различни данни относно семейното си положение. Други затруднения в хода на административното производство възникваха от неяснотите за фактическо прилагане на институтите настойничество и попечителство, уредени в СК, което пречеше на връчването на актове и съобщения на кандидати, поставени под запрещение със съдебен акт. Въпросът е особено чувствителен поради уязвимостта на групата, в която попадат такива кандидати, като за тях се прилагат специални процедурни гаранции. Друг риск за административното производство представляваше липсата на законово изискване за мотивирано произнасяне от страна на други органи на власт, които участват в производството за международна закрила. В тази категория рискове попадат предоставяните от Държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС) писмени становища относно констатирана заплаха за националната сигурност от страна на конкретен кандидат за международна закрила. Съдът на Европейския съюз разглежда като недопустимо всяко отхвърляне на молба за международна закрила, основано на причини, свързани със заплаха за националната сигурност, когато това отхвърляне се е позовало на немотивирано възражение от специализиран орган по национална сигурност (Решение на Съда от 22 септември 2022 година по дело C-159/21) . Според националния съд председателят на ДАБ е органът, който прави оценка на всички релевантни факти и обстоятелства. В решението му следва свободно да бъде преценявано дали съображения, свързани с националната сигурност трябва да доведат до отказ от предоставяне на международна закрила (например решение № 9684/09.09.2024 г. по адм. дело № 339/24 г. на Върховния административен съд). Със законопроекта се преодолява и друг риск за административното производство – минимизиране вероятността за укриване на кандидата чрез оценка на риска за укриване. В действащия закон липсва подходяща уредба изискваща оценка на риска за 38 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила укриване и предприемане на необходимите национални мерки за ограничаване на вторичните движения. По тази причина чести бяха констатациите на случаи, когато кандидати за международна закрила не бяха установявани в териториалните поделения, където са настанени или на посочените от тях адреси (поради укриване, променен адрес или временно напускане на адреса по местоживеене без да информират компетентните органи) към датата на произнасяне по молбите им. Самоволното напускане, придружено с липса на информация относно местонахождението на кандидатите, особено в случаите, когато се завръщат след дълго време или когато не се завръщат, води до риск относно участието им в производството, особено преди с тях да е проведено интервю. Отсъствието от заявения адрес затрудняваше и надлежното връчване на актовете и съобщенията, които ги засягат. В някои от случаите ненадлежно упражненото връчване дори доведе до съдебна отмяна на иначе обосновани и законосъобразно постановени индивидуални административни актове. За преодоляване на подобни нежелани ефекти върху производството в законопроекта се предлага механизъм за връчване на съобщения при условията и по реда на чл. 18а от АПК. През годините на прилагане на действащия ЗУБ бяха идентифицирани затруднения за изясняване на връзките между лицата при подадени молби от получили международна закрила за събиране с членове на семействата им на територията на Република България. Поредица от сложни казуси възникваха при съмнение относно полигамни връзки на кандидати, идващи от държави, чиито правни системи допускат наличие на повече от един брак. Част от тези затруднения бяха породени от недостатъчното транспониране на всички хипотези от Директива 2003/86/ЕО. Със законопроекта се решават затрудненията, свързани с преценката относно полигамните бракове. Неизпълнение на задължения на Република България да транспонира в действащото законодателство конкретни разпоредби от други две директиви - Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила и Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 г. относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила, е било установено от Комисията и е довело до Процедура за нарушение № 2018/2123 - вече закрита. Данни относно количествените и качествените показатели, могат да бъдат проследени на https://saref.government.bg/sites/default/files/2025 Проблем 1. Създаване на правна рамка, която да съответства на разпоредбите на Директива (ЕС) 2024/1346 и да прави възможно прилагането на регламентите от Пакта. Причини за приемане на актовете, които съставляват Пакта на Европейския съюз за миграцията и убежището В съобщение от 6 април 2016 г. „Към реформа на общата европейска система за убежище и укрепване на законни начини за достъп до Европа“, Комисията подчертава необходимостта от подсилване и допълнително хармонизиране на ОЕСУ. Тя очертава приоритетни области, в които ОЕСУ следва да претърпи структурни подобрения, а именно създаването на устойчива и справедлива система за определяне на държавата членка, която е компетентна да разгледа молбата за международна закрила, укрепването на системата „Евродак“, постигането на по-голямо сближаване в системата на Съюза за 39 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила предоставяне на убежище, предотвратяването на вторичните движения в рамките на Съюза и по-добър мандат на Агенцията в областта на убежището, създадена с Регламент (ЕС) 2021/2303. Общата европейска система за убежище създава система за определяне на държавата членка, която е компетентна да разгледа дадена молба за международна закрила, общи стандарти за процедурите за предоставяне на убежище, за условията на приемане и процедурите за приемане и за правата на лицата, на които е предоставена международна закрила. Независимо от напредъка, постигнат по отношение на развиването на ОЕСУ, между държавите членки продължават да съществуват съществени разлики по отношение на използваните процедури, условията на приемане, осигурявани за кандидатите, процента на признаване и вида на закрилата, предоставяна на лицата, на които е предоставена международна закрила. Тези разлики са важен стимул за вторични движения и затрудняват постигането на целта да се гарантира, че всички кандидати се третират по еднакъв начин, независимо от това къде кандидатстват за международна закрила в Съюза. В мотивите (вж. съображение 3 от преамбюла на Директива (ЕС) 2024/1346 и съображение 3 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1348) за приемане на актовете от Пакта се посочва, че условията на приемане, съответно използваните процедури, процентите на признаване, видът на предоставената закрила, и предимствата предоставяни на кандидатите и на лицата с предоставена международна закрила, продължават да са много различни в държавите членки. Стандарти за приемане, които са по-хармонизирани и са определени на подходящо равнище за всички държави членки, ще допринесат за по-равностойно третиране и по-справедливо разпределяне на кандидатите в целия Съюз. Целта на Пакта е да гарантира в целия Съюз еднакво третиране на кандидатите, като условията за приемане да бъдат приложими на всички етапи и за всички видове процедури за международна закрила, във всички места и центрове, в които са настанени кандидати, и за цялото време, за което им е разрешено да останат на територията на държавите членки. За постигане на тази цел държавите са призовани да установят стандартни условия за приемане на кандидатите, които да бъдат достатъчни, за да им се гарантира подходящ стандарт на живот и сравними условия на живот във всички държави членки. Очаква се това хармонизиране на условията на приемане да допринесе за ограничаването на вторичните движения на кандидатите, водени от различията в условията на приемането им в отделните държави. В мотивите към Регламент (ЕС) 2024/1351 (вж. съображение 3 от преамбюла) се посочва необходимост от единен, всеобхватен подход за управление на миграцията чрез отстояване и доразвиване на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително на финансовите последици от този принцип, който урежда политиките в областта на убежището и миграцията, в съответствие с чл. 80 от ДФЕС. Принципът на солидарност и справедливо разпределение на отговорностите е предпоставката, въз основа на която държавите членки заедно споделят отговорността за управлението на миграцията, по-специално в областта, уреждана от общата европейска система за убежище. Посочените причини са аргумент да бъдат приети актовете от Пакта за миграцията и убежището – една директива и девет регламенти, които да бъдат прилагани от държавите членки, считано от 12 юни 2026 г. От тази дата се отменят действащи директиви и един регламент, посочени в съответните актове на Европейския съюз. Причини, които налагат приемане на проектозакона 40 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила В изпълнение на ангажиментите, произтичащи от членството на Република България в ЕС, е необходимо да бъдат предприети съответните мерки на национално ниво, които да осигурят прилагането на Директива (ЕС) 2024/1346 и деветте регламенти. Извършената цялостна предварителна оценка на въздействието разглежда специфичните национални аспекти и възможните подходи за транспониране на директивата в националното ни законодателство при спазване на принципите на откритост, обоснованост, съгласуваност със заинтересованите страни, пропорционалност, ефикасност и ефективност. За да се осигури необходимата уредба за ограничаване на вторичните движения на кандидатите чрез хармонизиране на изискванията за условията на приемане и прилагане на административните процедури на ниво ЕС, този законопроект предлага нормативна рамка, която урежда : 1. мерки за прилагането на стандартите за определянето на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила; 2. стандартите за приемането на територията на Република България на кандидати за международна закрила; 3. правилата за насочване на граждани на трети държави или лицата без гражданство към процедурите за международна закрила след проведен скрининг; 4. мерките за прилагането и използването на системата Евродак за сравняване на биометрични данни; 5. процедурата за предоставяне на международна закрила; 6. процесът за вземане на решения за участието на държавата в процедурите за солидарност на Европейския съюз и националните мерки за управление на убежището и миграцията; 7. механизъм за справяне със ситуации на криза и форсмажорни обстоятелства в областта на убежището. Провеждането на скрининг на граждани на трети държави или лицата без гражданство и процедурата на границата с цел връщане следва да могат да бъдат осъществявани съгласно Закона за чужденците в Република България и Закона за Министерството на вътрешните работи. Със законопроекта се цели въвеждането на правен режим за предоставяне на материални условия на приемане и прилагане на административни процедури, които отчитат натрупаните практики по действащия закон, включително практиката на Съда и разпоредбите на Пакта, така че да бъде осигурено равно третиране на всички кандидати за международна закрила и техния ефективен достъп до правна защита, като в същото време бъде защитен и интереса на обществото, особено чрез процедурата на границата. Липсата на ясни правила в действащия ЗУБ относно правата на материални условия на приемане на кандидатите, които като цяло са бланкетни, без да установяват компетентните органи за реализирането им, създава предпоставки за установяване на множество различни практики, нееднакво третиране на кандидатите и правна несигурност. Предвиждането на ясни правила и изисквания ще осигури прозрачност, предвидимост и респективно ще способства за повишаване на общественото доверие към института на международната закрила. В допълнение, предвиждането на ефективен достъп до процедурите по силата на европейски механизми за мониторинг, включително от страна на ВКБООН, Омбудсмана, Агенцията в областта на убежището, ще има положителен ефект върху системата за убежище и ще осигури значителни гаранции за защитата на кандидатите при прилагане на общоевропейски стандарти. 41 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Допълнителна добавена стойност има и възможността, с която ще разполагат кандидатите за международна закрила да обжалват отказите за поемане на отговорност от държава членка в производството за определяне на компетентната държава членка. Законопроектът създава правни основания за вземане на решения относно участието на държавата в механизмите за солидарност на Европейския съюз, установява законово правомощия за снемане на биометрични данни и посочва компетентните органи за това в различните процедури. Със законопроекта се постига целта на Директива (ЕС) 2024/1346 и регламентите от Пакта – ограничаване, съответно предотвратяване на вторичните движения в Съюза чрез еднакво третиране на кандидатите във всички държави членки, като се решават включително следните въпроси: - въвеждат се законови мерки за прилагане на процедурата на границата за международна закрила, насочени към това да гарантират, че всички лица, които попадат в задължителните хипотези на процедурата остават на границата; - осигуряват се предвидими и устойчиви решения от административните и съдебни органи с оглед достъпа до ефективна правна защита на участниците в процедурите; - осигурява се пълноценното участие на държавата в механизмите за солидарност на Европейския съюз. В допълнение се решават и следните въпроси: - избягва се едновременното прилагане на две административни процедури, които водят до ползването на сходни права на две различни основания; - предвидимост и прогнозируемост на държавните разходи, включително съдебните разноски; - установяват се критерии за вземане на решение в случаите на полигамни бракове между граждани на трети държави или лица без гражданство. Изпълнението на закона се осигурява чрез функционирането на такъв орган на изпълнителната власт, който разполага с адекватни финансови и човешки ресурси, достатъчни за упражняване на правомощията му. Как е постигната целта на Директива (ЕС) 2024/1346 Система за приемане – осигуряване на подходящ стандарт на живот на всеки кандидат (глава четвърта - Директива (ЕС) 2024/1346) Законопроектът има за цел да установи стандартни условия за приемане на кандидатите, които да бъдат достатъчни, за да се гарантират на кандидатите подходящ стандарт на живот и сравними условия на живот във всички държави. В тази връзка законопроектът определя ниво на материалните условия на приемане, въз основа на подходящи показатели, приложени, за да се гарантира подходящ стандарт на живот на българските граждани (съображение 60 от директивата). В същото време, съобразно възможностите от директивата, законопроектът установява някои различия на кандидатите в сравнение с българските граждани, като установява например ограничителни условия относно обезщетенията, на които кандидатите имат право. Законопроектът представлява цялостна правна рамка, която гарантира справедливото третиране на кандидатите за международната закрила и зачитането на техните права през цялото време докато трае производството за международна закрила и до момента, когато лицата вече нямат право да останат. Една от гаранциите за справедливо третиране на кандидатите е минималната административна тежест върху 42 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила тях или липсата на такава. В тази връзка законопроектът дори въвежда някои ограничителни условия, които възпрепятстват налагането на административна тежест. Законопроектът установява няколко основни принципни положения, които са акцент в директивата. Целта на тези принципни положения е да се гарантира, че кандидатите се третират по еднакъв начин, независимо от това в коя държава членка търсят международна закрила. В този смисъл законопроектът предвижда, че националната система за приемане е организирана така, че да бъде осигурено на кандидатите да се движат свободно на територията на страната, като : - кандидатите нямат право да бъдат настанявани на избрано от тях място; - свободното им движение може да бъде ограничено, за да се обезпечи задължението на кандидатите да остават на разположение за целите на производството; - материалните условия за приемане са обвързани с действителното пребиваване на кандидатите в обектите, където са настанени - за тази цел материалните условия за приемане могат да бъдат ограничавани до размера на основните жизнени потребности, в случаите, когато кандидатите не пребивават в тези обекти. - с материалните условия на приемане и медицинските грижи се осигурява подходящ стандарт на живот на всеки кандидат, такъв че да бъде възможна неговата прехрана, защитата на физическото и психическото му здраве и зачитането на правата му. - материалните условия на приемане се предоставят, когато кандидатите не разполагат с достатъчно средства, за да имат подходящ стандарт на живот. Гарантирането на тези принципи е осигурено с материални норми, които уреждат критериите за вземане на решение за ограничаване на материалните условия за приемане, органите, които вземат решенията, изискванията относно специалните потребности за приемане, условията за налагане на алтернативните на задържането мерки, конкурентостта на актовете, критериите за оценка на риска от укриване, прилагане на институтите „необходимост“ и „пропорционалност“ относно задържането на кандидати, специални правила за непридружените ненавършили пълнолетие и техния висш интерес, включително правила относно запазване целостта на семейството, както за целите на настаняването, така и при задържане. Специален фокус представляват правилата относно достъпа до образование, заетост, езикови курсове и подготовка за интегриране, включително чрез гражданско образование и участие във формите за подготовка на разположение на Агенцията по заетостта. Създадени са и механизми за определяне на месечната социална помощ за дневни разходи на кандидатите, както и критерии за ограничаване на тази социална помощ. С оглед ефективния им достъп до правна защита кандидатите ще разполагат с право на безплатна правна помощ и представителство, като им е предоставена също законова възможност за обжалване на всички индивидуални административни актове, с които се ограничават права. Законопроектът решава непълнота в действащия закон, като въвежда механизъм за покриване изцяло или частично или за възстановяване стойността на разходите за материалните условия на приемане или получените медицински грижи от всички кандидати, които разполагат с достатъчно средства. По този начин се защитават публичните финанси и се осигурява добросъвестност за тяхното управление. Видове основни процеси по глава четвърта от законопроекта ✓разпределение на кандидатите по географски райони и по процедури –не представлява самостоятелно административно производство, защото никой няма право 43 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила да избира къде да бъде настанен. Разглежда се обаче като отделна административна процедура, защото налага вземането на решения (нововъзникнало законово основание); ✓регистрация – кандидатите се регистрират в центъра за съответната процедура по молбата за международна закрила, където са били разпределени – не представлява самостоятелно административно производство, защото никой няма право да избира къде да бъде настанен. Разглежда се обаче като отделна административна процедура, защото се извършват административни действия с цел събиране на допълнителна информация относно нуждите и самоличността на кандидатите, когато такава не е била събрана по време на скрининга (законово основание и по действащия закон); ✓ предоставяне на информация (по време на регистрацията и на всеки етап от процедурата за международна закрила), настаняване и връчване на решения за правото на движение на кандидатите за целите на общата процедура за предоставяне на международна закрила (само по време на регистрацията) – не представлява самостоятелно административно производство, но има значение на отделна административна процедура, тъй като поражда ефект в следващите етапи на процедурата за международна закрила (законово основание и по действащия закон); ✓ ограничаване на свободата на движение на кандидатите в определените им географски райони, когато има основание въз основа на оценката на риска от укриване – самостоятелно административно производство по вземане на решения и издаване на индивидуални административни актове, които подлежат на обжалване пред съд; подлежат и на преразглеждане по административен ред, независимо дали са били обжалвани от кандидата (нововъзникнало законово основание); ✓ преразглеждане на ограничението и преразпределението – не представлява самостоятелно административно производство, но е отделна административна процедура – резултат от искането на кандидата (нововъзникнало законово основание); ✓ разрешаване напускането на географския район – представлява самостоятелно административно производство по вземане на решения и издаване на индивидуални административни актове, които подлежат на обжалване пред съд (законово основание и по действащия закон); ✓ съгласуване с органите на МВР за напускане на географския район, определен за центъра, където се провежда процедурата на границата за международна закрила – не представлява самостоятелно административно производство, но се разглежда като отделна административна процедура – резултат от правомощието на органите на МВР да разрешават влизането на територията на кандидатите (нововъзникнало законово основание, което представлява допълнителна гаранция за сигурността и обществения ред с принос към ограничаване на вторичните движения в Съюза); ✓ прилагане на алтернативни на задържането мерки, диференцирани за пълнолетни и непълнолетни кандидати – представляват самостоятелни административни производства по вземане на решения и издаване на индивидуални административни актове, които подлежат на обжалване пред съд (законово основание и по действащия закон, но без да бъде диференцирано съобразно категориите кандидати; за пръв път скрепено с възможност за обжалване – допълнителна гаранция за правата на кандидата); ✓ задържане – представлява самостоятелно административно производство по вземане на решения на основата на риска от укриване и издаване на индивидуални административни актове, които подлежат на обжалване пред съд (законово основание и по действащия закон); 44 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила ✓ вземане на решение относно последиците от риска за незабавно освобождаване на задържан кандидат, когато административният съд не се е произнесъл във възможно най-кратък срок - не по-късно от 15 дни, или в извънредни случаи — не по-късно от 21 дни от образуване на делото (съгласно директивата, когато съдебният контрол не е приключил в срок, съответният кандидат се освобождава незабавно), (нововъзникнало законово основание, което прехвърля риска върху административния орган); ✓ преразглеждане на акта за задържане от председателя на агенцията, по собствена преценка или по искане на кандидата, като разполага с правните възможности: незабавно да освободи задържания и самостоятелно да определи режима, при който лицето да се придвижва на територията на страната или да измени мярката от задържане в друга по-лека мярка съгласно този закон като укаже периода, за който тя ще се прилага, или да измени законовото основание за задържане (преразглеждането има законово основание и в действащия закон, но със законопроекта се създават нови задължения за решаващия орган); ✓ извършване на медицински прегледи и грижи заедно с оценки на нуждите – не представляват самостоятелни административни производства, но се разглеждат като основополагащи процедури и условия, без които не може да бъде постановен устойчив административен акт (законово изискване и на действащия закон, но със законопроекта е разгледан ефектът на процедурите, включително задълженията на административния орган да осигури такива грижи); ✓ определяне и предоставяне на месечна социална помощ за дневни разходи – не представлява самостоятелно административно производство, но е етап от стандартите за приемане, който е допълнителна отговорност на решаващия орган (ново законово основание и нова процедура по оценка и вземане на решение); ✓ ограничаване или отнемане или прекратяване на месечна социална помощ за дневни разходи – представлява самостоятелно административно производство и етап от стандартите за приемане –допълнителна отговорност на решаващия орган. Завършва с издаването на индивидуален административен акт, който подлежи на обжалване (ново законово основание и нова процедура по оценка и вземане на решение); ✓ прилагане на дисциплинарни мерки, които водат до ограничаване или отнемане на материалните условия на приемане – представлява самостоятелно административно производство и етап от стандартите за приемане – допълнителна отговорност на решаващия орган (ново законово основание и нова процедура по оценка и вземане на решение); ✓ покриване изцяло или частично, или възстановяване от кандидатите при условията и по реда на КСО или Закона за здравното осигуряване на стойността на разходите за материалните условия за приемане – не представлява самостоятелно административно производство (ново законово основание за провеждане на нововъведена процедура по оценка и вземане на решение); ✓ определяне на представители и временни представители – не представлява самостоятелно административно производство, но е етап от стандартите за приемане (законово изискване и на действащия закон по отношение на представителите, ново законово основание относно временните представители); ✓ включване на ненавършилите пълнолетие в подходящи програми за рехабилитация и интеграция (ново законово основание и нововъведена съгласувателна процедура); 45 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила ✓ прилагане на специалните мерки за закрила, предвидени в Закона за борба с трафика на хора по отношение на ненавършилите пълнолетие (ново законово основание и нововъведена съгласувателна процедура); ✓ настаняване на непридружени ненавършили пълнолетие, които отправят молба за международна закрила – не представлява самостоятелно административно производство, но е етап от стандартите за приемане (законово изискване и на действащия закон, но развито в законопроекта като процес за вземане на решение въз основа на определени предпоставки). Общо – 20 броя основни процеси по глава четвърта Връзка с други закони (глава четвърта от законопроекта) ✓ покриване или възстановяне стойността на разходите за материалните условия на приемане или получените медицински грижи от кандидатите за международна закрила – при условията и по реда на чл. 40, ал. 7, чл. 57д, ал. 5, съответно чл. 54е и чл. 54ж от КСО, както и по реда на наредбата по чл. 45, ал. 9 от Закона за здравното осигуряване; ✓ здравноосигурителните вноски на кандидатите, когато останат без работа, са за сметка на държавния бюджет за времето, за което получават обезщетение за безработица от Агенцията по заетостта за периодите, съгласно чл.54в от КСО; ✓ пояснение на понятието грижа – в съответствие с § 1, т.6 от допълнителните разпоредби на Закона за закрила на детето; ✓ основни жизнени потребности – определени на основата на Закона за социалното подпомагане; ✓ прилагане на специални мерки за закрила, предвидени в Закона за борба с трафика на хора; ✓ понятието експоатация – определено чрез препратка към § 1, т. 2 от допълнителните разпоредби на Закона за борба с трафика на хора; ✓ изключващото грижите с деца основание е обвързано с открити записи в регистъра по чл. 43а от Закона за закрила на детето ; ✓ многократно обвързване със Закона за защита на класифицираната информация и Закона за защита на личните данни; ✓ предоставяне на необходимото медицинско и психологическо лечение и грижи, включително рехабилитация и консултации на лица, които са били подложени на трафик на хора, изтезание, изнасилване или други тежки форми на психическо, физическо или сексуално насилие, включително насилие, извършено поради сексуални, свързани с пола, расистки или религиозни подбуди – при условията и по реда на Закона за здравето ; ✓ възстановяване на разходи от кандидатите за обучителни курсове – Закон за насърчаване на заетостта – чл. 12а от Правилника за прилагане на Закона за насърчаване на заетостта; ✓ признаване на дипломи и документи на кандидати за международна закрила – при условията и по реда на Закона за признаване на професионалните квалификации; ✓ отнемане на достъп до пазара на труда – при условията и по реда на чл. 40, ал. 4 от Закона за трудовата миграция и трудовата мобилност; ✓ проверка на издадени документи – приложим ред – чл. 22, ал. 4 във връзка с чл. 22, ал. 2, т. 10 от Закона за предучилищното и училищното образование; 46 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила ✓ проверка в регистъра на документите, поддържан на основание чл. 42, т. 11 от Закона за професионалното образование и обучение. Как е осигурено прилагането на регламентите от Пакта Намаляване стимулите за движение в рамките на Съюза и подходящо интегриране на лицата с предоставена международна закрила. От съображение 1 на Регламент (ЕС) 2024/1347 произтича, че държавата следва да предприеме мерки лицата, на които е предоставена международна закрила да останат на нейна територия. Със законопроекта е създадено основание да бъдат прилагани програми за интегриране на централно и общинско ниво (глава трета - Регламент (ЕС) 2024/1347). Прилагане на предвидима и ясна административна процедура по молба за международна закрила и постигане на целта – да бъде ограничено вторичното движение (глава седма - Регламент (ЕС) 2024/1348 и глава осма от Регламент (ЕС) 2024/1350 и Регламент (ЕС) 2024/1351 ) Провеждането на задължителна процедура на границата представлява непренебрежим принос към ограничаване и контролиране на вторичните движения в Съюза. Законопроектът установява национални правила относно разглеждането и произнасянето по молби за международна закрила на границата в кратки срокове. Приложен е гъвкав подход за оценка на молбите на границата, който позволява пренасочване към обща процедура при определени обстоятелства и при условие, че кандидатът не попада в задължителните основания за процедура на границата. В същото време законопроектът е възприел стриктен подход за допускане до територията, като е предвидил това да става само с разрешение на органите на Министерството на вътрешните работи. По този начин се осигурява контролирано придвижване към подходяща друга процедура. Сред задължителните три основания за провеждане на процедура на границата регламентът разглежда случаите: - при които има сериозни основания да се смята, че кандидатът представлява заплаха за националната сигурност или обществения ред, - когато кандидатът умишлено е подвел компетентните органи относно самоличността си или, - когато идва от държава с 20 % или по-малко положителни решения за международна закрила. С цел прилагане на това изискване законопроектът осигурява, че при доближаване или запълване на адекватния капацитет на границата кандидатите по първите две основания да остават винаги на границата, докато кандидатите, попадащи в третото основание да е възможно да бъдат допускани до територията. В допълнение със законопроекта са предоставени правомощия на определени решаващи органи да извършват бърза принципна преценка на молби за международна закрила в процедура на границата, с оглед тяхната допустимост или с оглед ускоряване решаването на молбата по основателност на границата. Насочването на кандидати към подходяща процедура за международна закрила – процедура на границата или обща процедура ще се извършва от органите за скрининг, които в съответствие с Регламент (ЕС) 2024/1356 удостоверяват самоличността на гражданите на трети държави или лицата без гражданство, намиращи се на границата или биват установени на територията на страната. 47 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Тази глава урежда още прилагането на специални процедурни гаранции за кандидати от уязвими групи, правила относно извършването на мултидисциплинарна оценка на възрастта, органите, които са компетентни да водят процедурата за определяне на компетентната държава членка съгласно Регламент (ЕС) 2024/1351. Процедурата за предоставяне на международна закрила има различни участници, които изразяват становища или представляват кандидатите. Националното бюро за правна помощ осигурява безплатна правна помощ и представителство, както и безплатните правни консултации. ДАНС изразява становища в хода на оценката по основателността на молбата за международна закрила. Със становища в оценката на висшия интерес на детето участват социалните служби и представителите на ненавършилите пълнолетие. В процедурата участват също ДАЗД, в случаите когато следва да бъде взето решение за настаняването на деца или в грижите за тях, ако има съмнение че са жертва на трафик или унизително отношение, както и при извършване на мултидисциплинарната оценка за определяне на възрастта. В процеса на вземане на решения относно полагането на грижи и интегрирането на кандидати-жертви на трафик или експлоатация може да бъде привлечена и Националната комисия за борба с трафика на хора. Съответните разпоредби в тази връзка отчитат както ангажиментите на държавата съгласно Пакта, така и опита от прилагане на действащия закон, произтичащ от съдебните указания по дела, образувани по жалби на кандидати, чиято молба за международна закрила е била отхвърлена. Осигуряване на предвидими и устойчиви решения от административните и съдебни органи с оглед достъпа до ефективна правна защита на участниците в процедурите Законопроектът създава правно основание за достъп на кандидатите до ефективни правни средства за защита като: - установява срокове и условия за обжалване и съдебен контрол на всеки индивидуален административен акт по силата, на който се ограничават права (глава четвърта и глава седма – Директива (ЕС) 2024/1346 и Регламент (ЕС) 2024/1348) ; - въвежда законоустановена форма и съдържание на актовете, с които се произнасят по молбите за международна закрила, както административните, така и съдебните органи (глава четвърта и глава седма – Директива (ЕС) 2024/1346 и Регламент (ЕС) 2024/1348); - установява право на безплатна правна помощ и представителство на кандидатите, като указва и кой ги предоставя (глава четвърта и глава седма – Директива (ЕС) 2024/1346 и Регламент (ЕС) 2024/1348); - указва критериите за преценка относно наличието на достатъчно средства на кандидатите, което е пряко свързано с правото им да се ползват от материалните условия на приемане (глава четвърта– Директива (ЕС) 2024/1346); - въвежда условията за прилагане на институтите „необходимост“ и „пропорционалност“ като индикатор за вземане на решение за задържане (глава четвърта – Директива (ЕС) 2024/1346); - урежда реда и условията за преразглеждане на решенията за задържане или на решенията за прилагане на алтернативни на задържането мерки (глава четвърта – Директива (ЕС) 2024/1346); - регламентира възможност за обжалване на общ административен акт, постановен от Министерския съвет относно списъците с трети сигурни държави, 48 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила съобразно решение на Съда от 1 август 2025 година по съединени дела C 758/24 [Alace] и C 759/24 [Canpelli] (глава седма – Регламент (ЕС) 2024/1348); - въвежда правила за конкурентност на актове, с които се ограничават права, както и правила за ограничаване на свободното движение (глава четвърта – Директива (ЕС) 2024/1346); - задължава административните органи да информират кандидатите относно техните права и задължения на всеки етап от процедурата и на език, който разбират (глава четвърта и глава седма – Директива (ЕС) 2024/1346 и Регламент (ЕС) 2024/1348); - ограничава вероятността за последващо бездействие на административния орган да изпълни съдебни указания (глава седма – Регламент (ЕС) 2024/1348); - създава гаранции за добросъвестно административно производство и бърз съдебен контрол включително чрез разпределение на срокове за произнасяне между административния орган и съда (глава седма – Регламент (ЕС) 2024/1348); Акцент в законопроекта представляват законовите гаранции, че съдът ще разгледа жалбата на кандидата срещу решението, с което е отхвърлена молбата му за международна закрила от фактическа и правна страна, и към момента на съдебното решение, в резултат на което ще се произнесе по същество. Изискването на закона съдът да се произнася по същество ограничава вероятността за т.нар. ефект на пинг-понг, чиято природа изразява многократното прехвърляне на един и същи казус между административния орган и съда. С елиминирането на тази многогодишна практика се защитава социалната политика на държавата, свързана с предоставяне на материални условия на приемане, както и се гарантира добросъвестността при администрирането на публичните ресурси. Проектонормите в тази част (глава седма – Регламент (ЕС) 2024/1348) се основават на решение на Съда от 29 юли 2019 година по дело C‑556/17. Самият АПК също изисква съдът да решава делото по същество и само, когато естеството му не позволява това да връща преписката на административния орган със съответните указания. В дългогодишната практика по действащия ЗУБ съдебните състави не са прилагали основното правило за произнасяне по същество съгласно АПК. Този факт, предвид задълженията за произнасяне ex nunc, съчетани с динамична обстановка в държавата на произход, е довел до необосновано право кандидатът да остава на територията дълги години, съответно необосновано изчакване да получи резултата от молбата за международна закрила. Правилата за произнасяне на съда по същество ограничават и вероятността за последващо административно бездействие, включително чрез законоустановеното изискване съдът да дава срок за произнасяне на административния орган, винаги когато съдебният състав мотивирано не се произнесе по същество. Правото на достъп до ефективни средства за защита на кандидата е обезпечено и с предвидените ясни ангажименти на съда да се произнесе относно законосъобразността на задържането, когато бъде сезиран, като това произнасяне следва да бъде при условията и в кратките срокове на закона, възприети от директивата. В чл. 11, параграф 3 директивата посочва, че когато съдебният контрол не е приключил в срок от 21 дни от началото на съответните процедури, съответния кандидат се освобождава незабавно. Ето защо произнасянето на съда в тази времева рамка е основополагащ фактор не само за правата на кандидата, но и за правната сигурност от действията на административния орган. Непроизнасянето от съда прехвърля риска за ефектите от взетите решения върху административния орган, особено когато за кандидата има съществени причини да се смята, че представлява заплаха за националната сигурност. За сравнение от такива решения биха били засегнати кандидати, които са настанени в 49 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила помещения от затворен тип, като за 2024 г. общо 75 лица са били настанени в помещение от затворен тип към ДАБ поради наличие на основания по реда на чл. 45б от действащия ЗУБ – лица, които представляват заплаха за обществения ред и националната сигурност; самоличността им не може да бъде безспорно установена или с действията си системно са нарушавали правилника за настаняване в териториалните поделения на агенцията, което е поставило в риск обществения ред и сигурността на настанените и служителите в местата за настаняване. Друга основна уредба осигуряваща правото на кандидата да се защити е ясното разпределение на краткия 12 - седмичен срок за произнасяне в процедура на границата между съда и административния орган. Видове основни процеси по глави седма и осма от законопроекта ✓ приемане и разглеждане на молби за международна закрила; ✓ вземане на решения по молби за международна закрила, в т.ч. решения по допустимост на молбата (първа и последващи молби), и решения по основателност, включително явна неоснователност (нововъзникнало производство); ✓ искане на помощ за приемане, регистриране и разглеждане на молби от експерти на ЕС или други държави (нововъзникнала процедура); ✓ осигуряване на достъп до кандидатите и информацията по досиетата за международна закрила; ✓ информиране на кандидатите относно правата и задълженията им на всеки етап от процедурата на език, който разбират; ✓ организиране предоставянето на безплатни правни консултации, безплатна правна помощ и представителство (нововъзникнала процедура); ✓ осигуряване предоставянето на устен превод за целите на производството; ✓ съобщаване наличието на постановен индивидуален административен акт и връчване на постановения акт; ✓ прилагане на мерки с цел минимизиране на риска от укриване, като задържане на документи, задължение за свързване с компетентните органи (нововъзникнала процедура); ✓ вземане на решения относно правото на кандидата да остане на територията като постановява изпълнение на наложена принудителна административна мярка съгласно Закона за чужденците в Република България или постановява връщане и извеждане от страната (нововъзникнало производство); ✓ провеждане на лични интервюта за целите на проверка на допустимостта на молбата за международна закрила или за целите на оценката й по същество; ✓ осигуряване присъствието на представител, преводач или социален работник по време на интервюто ; ✓ водене и поддържане на досиета – административни преписки за всеки кандидат с информация за обстоятелствата по подадената молба за международна закрила; ✓ водене и поддържане на електронни регистри – административни преписки за всеки кандидат с информация за обстоятелствата по подадената молба за международна закрила (нововъзникнала процедура); ✓ преценяване на необходимостта от специални процедурни гаранции и извършване на оценка на личното положение на всеки кандидат – тук попадат преценки относно нуждата от специализиран медицински преглед или нуждата от психолог, като се прилагат индикатори относно вероятността кандидатите да са жертва на изтезание, изнасилване или друга тежка форма на насилие (частично нововъзникнала процедура) ; 50 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила ✓ преценяване висшия интерес на детето и вземане на решения основани на установени със законопроекта съгласувателни процедури; ✓ осигуряване на временни представители на ненавършили пълнолетие кандидати (нововъзникнала процедура); ✓ прилагане на уведомителни процедури към участниците в производството относно взетите решения за приложението на специалните процедурни гаранции (нововъзникнали задължения и съответни процедури към тях); ✓ възлагане на мултидисциплинарна оценка на възрастта при съмнения дали кандидат е навършил пълнолетие – въведени са съгласувателни процедури (нововъзникнала процедура); ✓ издаване на документи – временни и постоянни регистрационни карти на кандидатите за международна закрила; ✓ сезиране на компетентния съд за поставяне под настойничество и попечителство, когато кандидатът не може да се грижи за своите работи; ✓ обявяване молби за международна закрила за изрично или мълчаливо оттеглени (нововъзникнало производство); ✓ вземане на решения за пренасочване на кандидат от процедура на границата към обща процедура по критерии, въведени в законопроекта – прилагане на уведомителен и разрешителен режим между органа, компетентен да разгледа молбата за международна закрила и органа, компетентен да разреши влизането на територията (нововъзникнало производство); ✓ мониторинг по отношение на индикаторите за достигане на адекватния капацитет за процедура на границата (нововъзникнала процедура); ✓ уведомяване на Комисията при достигане на адекватния капацитет (нововъзникнала процедура); ✓ производство за определяне на компетентната държава членка – обработване на запитвания относно поемане на отговорност и обратно приемане на кандидати за международна закрила; ✓ вземане на решения за преместване в компетентната държава; ✓ проверка на издадени документи за квалификация при поискване от друга държава – съгласувателен режим или справка в регистъра за документите за завършено основно образование, средно образование и/или придобита степен на професионална квалификация, поддържан от Министерството на образованието и науката (нововъзникнала процедура); ✓ снемане на биометрични данни и актуализация на данни в системата на Европейския съюз Евродак; ✓ предоставяне на Европейската комисия на образци от административни документи за целите на верифициране на доказателствата в процедурата за международна закрила на държавите членки (нововъзникнала процедура); ✓ участие в процеса по вземане на решение от Народното събрание относно административни договорености по чл. 53, параграф 1, б. „б“ от Регламент (ЕС) 2024/1351 (нововъзникнала процедура); ✓ производство за отнемане на международна закрила и вземане на решения във връзка с отнемането; ✓ процедура за удостоверяване наличието на обстоятелства за приключване на досието на кандидата (видоизменено производство); ✓ разработване и предлагане на позиции на държавата с цел вземане на решения относно участието в механизмите за солидарност на Европейския съюз, 51 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила включително за целите на представителството във Форума на високо равнище (нововъзникнала процедура); ✓ извършване на предварителни оценки за целите на презаселването и хуматарния прием (нововъзникнала процедура); ✓ вземане на решения относно международната закрила на презаселени лица. Общо – 36 броя основни процеси по глави седма и осма от законопроекта Връзка с други закони ✓ преценка на висшия интерес на детето – изисква се становище от органа по чл. 20 от Закона за закрила на детето; ✓ преценка на необходимостта от специални процедурни гаранции – изисква се становище от компетентните органи, чиито функции попадат в Закона за здравето, Закона за закрила на детето, Закона за социалното подпомагане и Закона за борба с трафика на хора; ✓ дееспособност на лицата – препратка към Закона за лицата и семейството; ✓ възлагане на медицинска експертиза за определяне на възрастта – препратка към чл. 49, ал.1 от АПК (препратки към АПК са въведени многократно в законопроекта с цел връзка към съдебни процедури); ✓ условия и ред за провеждане на медицинската експертиза за определяне на възрастта – препратка към чл. 403а от Закона за съдебната власт (препратки към този закон са въведени и на други места в законопроекта във връзка с натовареността); ✓ определяне на настойник или попечител – препратки към глава двадесет и осма от Гражданскопроцесуалния кодекс и глава единадесета от Семейния кодекс; ✓ процедурата на границата за провеждане на скрининг и връщане – препратка към Закона за чужденците в Република България; ✓ определяне на представител – препратки към Закона за правната помощ ✓ извършване на проверка на съответната диплома или документа за квалификация – препратка към регистъра по чл. 22, ал. 4 във връзка с чл. 22, ал. 2, т. 10 от Закона за предучилищното и училищното образование. Обзор на законодателните мерки в други европейски държави с оглед прилагане на Пакта. По данни на ОИСР в доклад, съдържащ обзор относно миграционните процеси за 2025 г., за Европа се посочва следното: „ Страните от ОИСР налагат по-строги политики за убежище. В Европейския съюз, Пактът за миграция и убежище, приет от Европейския съвет през 2024 г., стои зад законодателни инициативи за адаптиране на националното законодателство относно управлението на границите и убежището преди крайния срок май 2026 г. Системите за предоставяне на убежище стават по-рестриктивни в много страни, с по-бързи процедури, намалени социални помощи и нови ограничения за събиране на семейства, въпреки че някои страни въведоха мерки за подобряване на достъпа до процедурите.“ Сред основните световни политически тенденции през 2024-2025 г. ОИСР, в същия доклад, вижда политическите промени, често след избори, и реакциите на няколко години нарастваща миграция, довели до много от промените в политиките през 2024- 2025 г. в страните от ОИСР. Отбелязани са също рекордните миграционни притоци и нарастващите молби за убежище през 2022 г. и 2023 г. посрещнали политически отговори, насочени към по-стриктно регулиране на миграцията, ако не и към определяне 52 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила на политически цели за намаляване на общата миграция (например, Обединеното кралство, Белгия, Нидерландия, Канада). Посочено е също, че редица държави се опитват да намалят молбите за убежище, като допустимостта на молбите за международна закрила и процедурите за прием често се преразглеждат. „Новото коалиционно правителство на Белгия публикува през 2025 г. федерално коалиционно споразумение с миграционни цели до 2029 г., които включват намаляване на молбите за убежище. Законодателните предложения се фокусират върху намаляване на приема, повишаване на изискването за доход и прекратяване на плащанията за обществени помощи за търсещите убежище. През декември 2024 г. Нидерландия ограничи достъпа до подслон и финансова подкрепа за търсещите убежище с ниска вероятност да получат закрила. В Ирландия плащанията за социални помощи за лицата, получили временна закрила в осигурено от държавата настаняване, бяха намалени. Ирландия публикува законопроект, който ще влезе в сила през юни 2026 г., определящ 90-дневен срок за обработка на заявления от държави, където процентът на признаване в целия ЕС е под 20%. Във Франция максималният срок за съдебни спорове по молби за убежище беше намален от 12 на три месеца. Финландия затегна условията за кандидатстване за убежище през юли 2024 г., позволявайки на правителството да ограничи молбите за убежище на определени граници. Освен това, кандидатите за убежище вече не могат да преминават към други основания за разрешение във Финландия. Швеция също така затвори пътя си за отхвърлени търсещи убежище за преминаване към разрешителни за работа през 2025 г. В Нидерландия, съгласно предложения Закон за спешни мерки за убежище, постоянното пребиваване в областта на убежището ще бъде заменено с тригодишни разрешителни с фиксиран срок, подлежащи на преглед за подновяване.“ (вж. https://www.oecd.org/en/publications/international-migration-outlook-2025_ae26c893- en/full-report/recent-developments-in-migration-policy_e3826f20.html#chapter-d1e30957- 75bb171ec8). Описаната в доклада на ОИСР тенденция произтичаща от Пакта на Европейския съюз може да бъде проследена и в законопроекта, който се предлага, а именно: - установяване на изискване за доход, обвързан с прилагането на материалните условия за приемане; - установяване на изискване, което въвежда задължение кандидатите да остават на разположение за целите на производствата, за да могат да се ползват от материалните условия на приемане; - процедура на границата и преглед по допустимост и основателност на молби от държави, където процентът на признаване в целия ЕС е под 20% и произнасяне по тях в срок до 90 дни; - отпадане на допълнителен режим от съществуващия закон, който позволяваше на кандидатите за убежище да търсят право да пребивават на друго основание, включително когато молбите им за убежище са били отхвърлени, както от административната, така и от съдебната инстанция (вж. аргументите към т. 1.2 относно съществуващия закон); - по-строги мерки относно събирането на семействата и въвеждане на изискване за доказано интегриране в обществото (вж. аргументите към проблем 3). Проблем 2. Осигуряване изпълнението на закона. 53 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Пактът задължава държавата членка да гарантира, че осигурява на решаващия орган и другите компетентни органи подходящи средства за изпълнението на задачите 3 им, включително достатъчно на брой компетентни служители. За тази цел законопроектът създава законови гаранции, че решаващият орган, определен съгласно чл. 4, параграф 1 от Регламент (ЕС) 2024/1348, който е натоварен с правомощието да взема решения по молбите за международна закрила, разполага с достатъчни финансови и човешки ресурси и адекватен капацитет, така че да провежда държавната политика в областта на международната закрила като част от ОЕСУ. В глава втора законопроектът предвижда, че държавната политика в областта на международната закрила като част от ОЕСУ се провежда от председателя на Агенцията за международна закрила. Председателят на агенцията е орган на изпълнителната власт и има компетентност определена съгласно закона. По силата на законопроекта агенцията е юридическо лице на бюджетна издръжка със седалище София, а председателят на агенцията - първостепенен разпоредител с бюджет. В съществуващия ЗУБ не е предвиден правен режим, който да гарантира, че дейността на решаващия орган по молбите за международна закрила съответства на целите на Пакта. Действащата уредба е остаряла и фрагментирана, както за целите на европейските актове, така и за целите на Закона за администрацията. Липсата на ясни регулации в съществуващото законодателство, с обхват, достатъчен за правомощията, произтичащи от Пакта, ще доведе до множество различни по своя характер трудности при прилагането на новия режим. Тези трудности могат да бъдат преодолени единствено чрез правилата на предлагания закон, доколкото изрични текстове на директивата и съответните регламенти от Пакта изискват това. На тази основа е необходимо да бъдат предвидени редица нови правомощия в полза на органа, натоварен да провежда държавната политика в областта на международната закрила като част от ОЕСУ. Такива правомощия са предвидени в глава втора на законопроекта и се обособяват в няколко основни групи: 3 Директива (ЕС) 2024/1346 Член 33 Персонал и средства 1.Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че персоналът на органите и другите организации, които са пряко отговорни за прилагането на настоящата директива, са получили необходимото основно обучение по отношение на нуждите на кандидатите, включително ненавършилите пълнолетие. За тази цел държавите членки включват относимите основни части от Европейската учебна програма в областта на убежището, свързана с условията за приемане, както и инструмента за идентифициране на кандидати със специални потребности за приемане, разработен от Агенцията в областта на убежището, в обучението на своя персонал. 2.Държавите членки отпускат необходимите средства, включително предоставят необходимия персонал, писмени и устни преводачи за изпълнението на настоящата директива, като отчитат сезонните колебания в броя на кандидатите. Когато в изпълнението на настоящата директива участват местни и регионални органи, организации на гражданското общество или международни организации, им се предоставят необходимите ресурси. Регламент (ЕС) 2024/1348 Чл. 4 7. Всяка държава членка осигурява на решаващия орган и другите компетентни органи, определени съгласно настоящия член, подходящи средства за изпълнението на задачите им съгласно настоящия регламент, включително достатъчно на брой компетентни служители. 8. Държавите членки гарантират, че служителите на компетентните органи, прилагащи настоящия регламент, притежават съответните познания и са получили обучение, включително съответното обучение съгласно член 8 от Регламент (ЕС) 2021/2303, и насоки за изпълнението на задълженията си при прилагането на настоящия регламент Регламент (ЕС) 2024/1351 Съображение 8 от преамбюла: За да се гарантира, че техните системи за убежище, приемане и миграция са добре подготвени и че всяка част от тези системи разполага с достатъчен капацитет, държавите членки следва да разполагат с необходимите човешки, материални и финансови ресурси и инфраструктура, за да прилагат ефективно политиките за управление на убежището и миграцията и да разпределят необходимия персонал за своите компетентни органи за прилагането на настоящия регламент. Държавите членки също така следва да осигурят подходяща координация между съответните национални органи, както и с националните органи на другите държави членки. 54 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила - административни и организационни (свързани с представителството и ръководството на агенцията и управлението на бюджета на агенцията); - властнически (свързани с вземането на решения и постановяването на индивидуални административни актове в съответствие с Пакта) ; - политически (свързани с упражняването на представителна власт от името на държавата – представителство във Форума на високо равнище за солидарност на Европейския съюз, включително вземането на решения за участието в механизмите за солидарност на Европейския съюз и предоставянето на информация); - координационни (свързани с подготовката на национални доклади по въпроси от значение за изпълнението на актове на Европейския съюз); - оперативни (свързани с участието му в други национални процедури чрез изразяване на становища или формиране на позиции). С цел да се осигури равноправното участие на държавата в механизмите за солидарност на Европейския съюз и адекватното функциониране на националната система за убежище в съответствие с актовете на Европейския съюз този орган следва да разполага с оперативна самостоятелност при управлението на бюджет, който позволява провеждането на държавната политика, свързана с международната закрила. В качеството си на първостепенен разпоредител с бюджет председателят на Агенцията за международна закрила поема отговорността да гарантира, че в рамките на своята компетентност и съгласно приложимото право на Съюза националната система за убежище и приемане е добре подготвена и разполага с достатъчен капацитет - необходимите човешки, материални и финансови ресурси и инфраструктура за ефективно прилагане на политиките (аргумент от Регламент (ЕС) 2024/1351, съображение 8 от преамбюла). В тази връзка законопроектът представлява основание за съответното финансиране на агенцията и очертава рамката на оперативната самостоятелност за вземане на решения съгласно закона. Отговорността на председателя на агенцията се простира и по отношение на регистрационно-приемателните центрове – териториални звена към агенцията, предназначени за провеждане на процедурата на границата и общата процедура по молбите за международна закрила и за комплексно настаняване на кандидати. Тези центрове следва да разполагат, както с необходимия ресурс за провеждане на административните производства, така и с достатъчен ресурс за реализиране на капацитета за настаняване на кандидати, съгласно критериите, посочени в законопроекта. Тези критерии изискват, както осигуряване на възможност за достъп до подходяща инфраструктура – здравни и учебни заведения, така и възможност за разпределение на кандидатите съобразно тяхното индивидуално положение с цел тяхната сигурност. Центровете следва да разполагат с необходимия административен капацитет (регистратори, настанители и органи, водещи съответните производства - интервюиращи органи), който да регистрира, обработва, разглежда и формира оценки по молбите за международна закрила. Този капацитет следва да бъде съответно обучаван и организиран така, че да е в състояние да изпълни функциите си в кратките срокове на производствата и с необходимата добросъвестност. Подходящ финансов ресурс следва да бъде предвиден, както за управлението на тези центрове, така и за обучението и поддържането на квалификацията на служителите. Изискването за периодично обучение на служителите, включително по програми, прилагани от структурите на Европейския съюз, е последователно проведено и развито в законопроекта. Предвидимост на бюджетните разходи 55 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Законопроектът създава гаранции за прилагане на добри практики за управление на публичните финанси. В основата на тези добри практики е предвидимостта на бюджетните разходи, тяхното планиране, включително по отношение на целта, за която да бъдат разходвани. Тази предвидимост се постига чрез установяване на законово ниво на следното: - всички органи и участници в административните процедури; - взаимодействието между тях и процесите по вземане на решения; - дейностите и процесите, които произтичат от правомощията на органа на власт; - прилагане на електронни системи и регистри за управление на дейността (основа за прогнозиране и планиране на разходи за функционирането на съответните системи, компоненти и техническо оборудване); - задължението за обучение и квалификация; - критерии за преценка относно наличието на достатъчно финансови средства за ползване на материалните условия за приемане от кандидатите; - освобождаване на органа на изпълнителната власт, компетентен да се произнася по молбите за международна закрила от задължението да събира такси за издаване на индивидуалните административни актове; - критерии за планиране на съдебните разноски при участие на държавата в съдебни процедури, образувани по жалба на кандидати или за целите на дела, висящи пред Съда на Европейския съюз; - критерии за равноправен достъп на държавата до пазара на услуги при и по повод реализиране правните средства за защита от страна на кандидата в отговор на правото и задължението на държавата да не събира такси за разглеждане на молбите за международна закрила (вж. глава втора и допълнителните разпоредби); - гаранционни механизми за прилагане на резултатите от натрупания опит по действащия ЗУБ и практиката на съда – националния и на Европейския съюз; - критерии за вземане на решения за участие във финансовите механизми за солидарност. Предлага се председателят на агенцията да представлява държавата на Форума на високо равнище, който взема решенията в Европейския съюз за разпределяне и ползване на финансовия принос на държавите в механизмите за солидарност. Той е представителят по смисъла на съображение 24 от Регламент (ЕС) 2024/1351, който следва да има висше политическо равнище. Това е един от аргументите, който налага да бъде затвърдено общественото доверие в института убежище и повишен капацитета на администрацията, която подпомага председателя. Към служителите на агенцията законопроектът установява отговорност, с каквато са натоварени други администрации с функции в областта на убежището, и които извършват дейности сравними по обхват, капацитет, ефект и квалифицираност с дейността на агенцията. Такива други администрации са например структурите по Закона за Министерството на вътрешните работи или Закона за Държавна агенция „Национална сигурност“. По тази причина е предвидено служителите на агенцията да се ползват със същата закрила на закона, с каквато се ползват и служителите на тези структури. С такива разпоредби законът цели да установи орган на изпълнителната власт и администрация, които да осигурят справедливо участие на държавата в ОЕСУ. Ръководният принцип за справедливо разпределение на отговорностите между държавите, залегнал в съображения 3 и 7 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351 изисква участието на равнопоставени в Европейския съюз органи за вземане на решения. 56 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Без ясни държавни гаранции относно функционирането на силен държавен орган в областта на убежището държавите членки не могат да бъдат задължени да изпълняват ангажименти за солидарност спрямо Република България, ако Комисията е установила системни недостатъци, които биха могли да доведат до отрицателни последици за управлението на убежището и миграцията в Европейския съюз (аргумент от съображение 31 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351). Видове процеси Председателят на агенцията ще бъде натоварен да изпълнява и прилага 75 основни законоустановени процеси, които включват отделни процедури, административни производства и административни действия, касаещи всички сфери на обществения живот. Тези процеси са обозначени към всеки от разгледаните в оценката проблеми. Предвидени нови функции Общо 45 нови процеси/функции са идентифицирани сред посочените по-горе 75 основни законоустановени процеси. ✓разпределение на кандидатите по географски райони и по процедури –не представлява самостоятелно административно производство, защото никой няма право да избира къде да бъде настанен. Разглежда се обаче като отделна административна процедура, защото налага вземането на решения; ✓ ограничаване на свободата на движение на кандидатите в определените им географски райони, когато има основание въз основа на оценката на риска от укриване – самостоятелно административно производство по вземане на решения и издаване на индивидуални административни актове, които подлежат на обжалване пред съд; подлежат и на преразглеждане по административен ред, независимо дали са били обжалвани от кандидата; ✓ преразглеждане на ограничението и преразпределението – не представлява самостоятелно административно производство, но е отделна административна процедура – резултат от искането на кандидата; ✓ съгласуване с органите на МВР за напускане на географския район, определен за центъра, където се провежда процедурата на границата за международна закрила – не представлява самостоятелно административно производство, но се разглежда като отделна административна процедура – резултат от правомощието на органите на МВР да разрешават влизането на територията на кандидатите; ✓ прилагане на алтернативни на задържането мерки, диференцирани за пълнолетни и непълнолетни кандидати – представляват самостоятелни административни производства по вземане на решения и издаване на индивидуални административни актове, които подлежат на обжалване пред съд; ✓ вземане на решение относно последиците от риска за незабавно освобождаване на задържан кандидат, когато административният съд не се е произнесъл във възможно най-кратък срок - не по-късно от 15 дни, или в извънредни случаи — не по-късно от 21 дни от образуване на делото (съгласно директивата, когато съдебният контрол не е приключил в срок, съответният кандидат се освобождава незабавно); ✓ преразглеждане на акта за задържане от председателя на агенцията, по собствена преценка или по искане на кандидата, като разполага с правните възможности: незабавно да освободи задържания и самостоятелно да определи режима, при който лицето да се придвижва на територията на страната или да измени мярката от задържане 57 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила в друга по-лека мярка съгласно този закон като укаже периода, за който тя ще се прилага, или да измени законовото основание за задържане; ✓ определяне и предоставяне на месечна социална помощ за дневни разходи – не представлява самостоятелно административно производство, но е етап от стандартите за приемане, който е допълнителна отговорност на решаващия орган; ✓ ограничаване или отнемане или прекратяване на месечна социална помощ за дневни разходи – представлява самостоятелно административно производство и етап от стандартите за приемане –допълнителна отговорност на решаващия орган. Завършва с издаването на индивидуален административен акт, който подлежи на обжалване; ✓ прилагане на дисциплинарни мерки, които водят до ограничаване или отнемане на материалните условия на приемане – представлява самостоятелно административно производство и етап от стандартите за приемане – допълнителна отговорност на решаващия орган; ✓ покриване изцяло или частично, или възстановяване от кандидатите при условията и по реда на КСО или Закона за здравното осигуряване на стойността на разходите за материалните условия за приемане – не представлява самостоятелно административно производство; ✓ определяне на представители и временни представители – не представлява самостоятелно административно производство, но е етап от стандартите за приемане; ✓ включване на ненавършилите пълнолетие в подходящи програми за рехабилитация и интеграция; ✓ прилагане на специалните мерки за закрила, предвидени в Закона за борба с трафика на хора по отношение на ненавършилите пълнолетие; ✓ приемане и разглеждане на молби за международна закрила; ✓ вземане на решения по молби за международна закрила, в т.ч. решения по допустимост на молбата (първа и последващи молби), и решения по основателност, включително явна неоснователност; ✓ искане на помощ за приемане, регистриране и разглеждане на молби от експерти на ЕС или други държави; ✓ осигуряване на достъп на кандидатите до информацията по досиетата за международна закрила; ✓ организиране предоставянето на безплатни правни консултации, безплатна правна помощ и представителство; ✓ съобщаване наличието на постановен индивидуален административен акт и връчване на постановения акт; ✓ прилагане на мерки с цел минимизиране на риска от укриване, като задържане на документи, задължение за свързване с компетентните органи; ✓ вземане на решения относно правото на кандидата да остане на територията като постановява изпълнение на наложена принудителна административна мярка съгласно Закона за чужденците в Република България или постановява връщане и извеждане от страната; ✓ водене и поддържане на електронни регистри – административни преписки за всеки кандидат с информация за обстоятелствата по подадената молба за международна закрила; ✓ преценяване на необходимостта от специални процедурни гаранции и извършване на оценка на личното положение на всеки кандидат – тук попадат преценки относно нуждата от специализиран медицински преглед или нуждата от психолог, като 58 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила се прилагат индикатори относно вероятността кандидатите да са жертва на изтезание, изнасилване или друга тежка форма на насилие ; ✓ осигуряване на временни представители на ненавършили пълнолетие кандидати; ✓ прилагане на уведомителни процедури към участниците в производството относно взетите решения за приложението на специалните процедурни гаранции; ✓ възлагане на мултидисциплинарна оценка на възрастта при съмнения дали кандидат е навършил пълнолетие – въведени са съгласувателни процедури; ✓ обявяване молби за международна закрила за изрично или мълчаливо оттеглени; ✓ вземане на решения за пренасочване на кандидат от процедура на границата към обща процедура по критерии, въведени в законопроекта – прилагане на уведомителен и разрешителен режим между органа, компетентен да разгледа молбата за международна закрила и органа, компетентен да разреши влизането на територията; ✓ мониторинг по отношение на индикаторите за достигане на адекватния капацитет за процедура на границата; ✓ уведомяване на Комисията при достигане на адекватния капацитет; ✓ проверка на издадени документи за квалификация при поискване от друга държава – съгласувателен режим или справка в регистъра за документите за завършено основно образование, средно образование и/или придобита степен на професионална квалификация, поддържан от Министерството на образованието и науката; ✓ предоставяне на Европейската комисия на образци от административни документи за целите на верифициране на доказателствата в процедурата за международна закрила на държавите членки; ✓ участие в процеса по вземане на решение от Народното събрание относно административни договорености по чл. 53, параграф 1, б. „б“ от Регламент (ЕС) 2024/1351; ✓ процедура за удостоверяване наличието на обстоятелства за приключване на досието на кандидата; ✓ разработване и предлагане на позиции на държавата с цел вземане на решения относно участието в механизмите за солидарност на Европейския съюз, включително за целите на представителството във Форума на високо равнище; ✓ извършване на предварителни оценки за целите на презаселването и хуматарния прием; ✓ оценка на условията за събиране със семейство, което е възникнало след влизането на заявителя на територията на Република България в т. ч. оценка на жилищните условия, здравноосигурителният статус и стабилността на финансовите ресурси на заявителя; ✓ оценка на условията за събиране със семейство, което е възникнало преди влизането на заявителя на територията на Република България в т. ч. дали заявителят е в състояние да води ежедневния си живот в обществото, в което трябва да се интегрира и дали показва необходимата готовност да се интегрира в нова среда, както и дали е участвал в програми в областта на образованието, културата, социалната адаптация, предназначени за интеграция; ✓ оценка на изключващи събирането на семейства обстоятелства – свързани с евентуално наличие на насилствени или полигамни бракове, включително бракове между непълнолетни или преценка с оглед вероятността членовете на семейството да влязат в страната след навършване на пълнолетие на заявителя; 59 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила ✓ издаване на индивидуален административен акт – разрешение или отказ за събиране на семейство, като разрешението в определени случаи съдържа условия относно задължения за интегриране на заявителя. ✓ прекратяване на ползването на права от временна закрила на територията на Република България по искане на лицето; ✓ прехвърляне в друга държава членка в съответствие с чл. 26 от Директива 2001/55/ЕО; ✓ процес по насърчаване връщането и прилагане на мерки след изтичане на срока на временната закрила; ✓ продължаване на престоя на индивидуален принцип по отношение на ползващи се с временна закрила, които са се включили в програма за подпомагане доброволното им връщане в страната по произход. Анализ на предвидените нови функции на председателя на агенцията и преодоляване дублирането на режими Цялостен анализ на предвидените нови функции представлява настоящия доклад сам по себе си. В обобщение законопроектът следва да допринесе за такъв всеобхватен подход чрез определяне на обща рамка за действия на национално ниво и на ниво ЕС. Посочените нововъзникнали 45 процеси/функции представляват рамката на на съответната национална политика за отстояване и доразвиване на принципа на солидарност и на справедливо разпределение на отговорностите между държавите членки, включително на финансовите последици от този принцип, който урежда политиките в областта на убежището и миграцията, в съответствие с чл. 80 от ДФЕС. Принципът на солидарност и справедливо разпределение на отговорностите е предпоставката, въз основа на която са формирани и въведени нововъзникналите процеси. Предвидените нови правомощия на органа на изпълнителната власт, който взема решенията по молбите за международна закрила гарантират поетия от държавата ангажимент да предприеме всички необходими мерки за предоставяне на достъп до международна закрила и на подходящи условия на приемане на нуждаещите се лица, за насърчаване на законни пътища, за да се даде възможност за ефективно прилагане на правилата за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, за ефективно управление на връщането на граждани на трети страни, които не отговарят или вече не отговарят на условията за пребиваване на територията на държавите членки, за предотвратяване на нередовната миграция и неразрешените движения на граждани на трети страни и на лица без гражданство между държавите членки, за предотвратяване на и борба с контрабандата на мигранти и трафика на хора, включително намаляване на причинените от тях уязвимости, както и за предоставяне на подкрепа на други държави членки под формата на солидарен принос към всеобхватния подход. Основен фокус при анализа на въздействията представлява предоставянето на гаранции, че системата за убежище и приемане е добре подготвена и че всяка част от тази система разполага с достатъчен капацитет, необходимите човешки, материални и финансови ресурси и инфраструктура, за да се приложи ефективно политиката за управление на убежището. За да бъде осигурена подходяща координация между съответните национални органи, както и с националните органи на другите държави членки, в настоящия доклад подробно са разписани връзките на предлаганите проектонорми с други национални закони, включително с цел избягване дублирането на функции. Тези връзки могат да бъдат проследени към всеки от очертаните три проблеми. Те засягат реферирането към закони в 60 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила социалната област, областта на сигурността и обществения ред, образованието или администрацията. Например в частта относно събирането на семействата е преодоляно дублирането със сходен режим по ЗЧРБ. Подробности относно начина, по който това е направено са разписани в аргументите към проблем 3. Стълкновение между режими е избегнато и в частта относно временната закрила, като е съобразена релевантна съдебна практика (виж аргументите във временна закрила по проблем 3). В настоящия проблем е разгледана връзката със Закона за администрацията, за да бъде обосновано избраното преструктуриране на ДАБ. Това преструктуриране представлява стратегически подход, държавата да прилага и развива такава национална политика, че да гарантира капацитета си за ефективно прилагане на системата за управление на убежището при пълно спазване на задълженията си съгласно правото на Съюза и международното право. Това преструктуриране включва превантивни мерки за ограничаване на риска от вземането на лоши решения и осигурява планирането на действията на администрацията при нормални и при извънредни ситуации, включително според предвиденото съгласно Директива (ЕС) 2024/1346 интегрирано изготвяне на политики за солидарност и справедливо разпределение на отговорностите. Изброените 75 основни процеси, включително нововъзникналите функции, са само обща рамка на основните правомощия на председателя на агенцията. Тези правомощия трудно могат да бъдат изпълнявани функционално без участието на други органи на власт и без намесата на съгласувателни, уведомителни или консултативни режими. Така например, от изготвения вариант на законопроект лесно може да се проследи, че председателят на агенцията се консултира с местни и регионални национални власти, извършва запитвания или отговаря на такива отправени от други държави членки, поддържа връзка със структури на ЕС, участва в подготовката на общи модели на решения в Съюза. Като се има предвид колко е важно да се гарантира, че Съюзът е подготвен и способен да се адаптира към развиващите се и променящите се реалности в областта на убежището, председателят на агенцията следва ежегодно да може да участва в подготовката и да координира приемането на годишни национални доклади по изпълнението на ангажименти, произтичащи от Пакта, които доклади представляват оценка на положението с убежището на Съюза. С оглед на специфичните характеристики на системата за солидарност, предвидена в съответния регламент, която се основава на ангажименти, поети от всяка държава членка, председателят на агенцията следва да се ползва с правомощието на пълна свобода на преценка за предлагане на решения и излагане на позиции, включително по отношение на вида солидарност, в рамките на Форума на високо равнище на ЕС за солидарност. В тази връзка председателят на агенцията следва да има правомощието да участва в определянето на конкретни годишни мерки за солидарност, включително премествания, финансов принос и, когато е приложимо, алтернативни мерки за солидарност, както и техният числен мащаб на равнището на Съюза. За да се улесни процесът на вземане на решения основните правомощия на председателя се подпомагат от решенията на други два органа – интервюиращите органи и решаващите органи в производството за определяне на компетентната държава членка. Отделно от това, председателят на агенцията се подпомага от администрация, чийто принос се оповестява публично на ежегодна основа чрез докладите за дейността на агенцията. С цел ефективно прилагане на общата рамка и установяване на пропуските, справяне с предизвикателствата и предотвратяване на натрупването на натиск върху 61 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила системата за убежище, председателят на агенцията е натоварен да поддържа интегрирана система за управление на дейността, разработена на основата на процесния подход, включително да взема решения по отправени сигнали, жалби и предложения. За целите на презаселването и хуманитарния прием и за да реагира своевременно на доброволните схеми на Съюза за презаселване председателят на агенцията, за да може да подкрепя бързото преместване на отговарящите на условията за преместване кандидати за международна закрила, е оправомощен да извършва бърза предварителна оценка по отношение на предпоставките за международна закрила на презаселваните лица. Това ново правомощие следва да може да бъде подпомагано от администрация, обучена да използва инструменти, разработени от ЕС в областта на солидарността и убежището, като трябва да бъде предоставена възможност за подходящи периодични обучения. Целесъобразно е също в ОЕСУ да бъде включен ясен и работещ нов метод за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за международна закрила. Този метод следва да се основава на обективни, справедливи критерии както за държавите членки, така и за заинтересованите лица. По-специално той трябва да даде възможност бързо да се определи компетентната държава членка, така че да се гарантира бърз и ефективен достъп до справедливи и ефикасни процедури за предоставяне на международна закрила, без да се компрометира целта за бързо обработване на молбите за международна закрила. Този нов метод, за да бъде приложен адекватно, изисква повишаване на капацитета на администрацията както чрез обучения по програми на ЕС, така и чрез повишаване на щатната численост на съответното звено. За да се подобри значително разбирането на приложимите процедури, следва възможно най-скоро да бъде укрепен административния капацитет на агенцията, така че правата на лицата, обхванати от тези процедури да бъдат гарантирани. С цел да се гарантира запазването на висшия интерес на детето – преценка, извършвана в рамките на административното производство за предоставяне на международна закрила - следва да бъдат обучени съответните структурни звена и укрепен техния капацитет с нови щатни бройки. Тази преценка изисква да бъдат отчетени редица фактори свързани с децата по подходящ начин, като се вземат предвид тяхната възраст и зрялост. От прегледа на горепосочените нововъзникнали процеси може да бъде лесно проследено как административната тежест изцяло се носи от държавата. Законопроектът въздейства върху онези граждани, които имат качествата кандидати за международна закрила, лица, получили международна закрила, лица, ползващи права от временна закрила, лица, изключени от обхвата на международната или временна закрила, или граждани, които имат качеството член на семейство на посочените категории граждани. Върху посочените лица законът няма да породи административна тежест. Следващото изложение съдържа преглед на връзката с други закони на предлаганото преструктуриране, описание на това как се предвижда да бъде организирана работата в правоприемника на ДАБ, техническото и ресурсното му обезпечаване, подхода за уреждане на правоотношенията със служителите и организацията по създаването и администрирането на електронните системи за управление на дейността и съответните регистри. Връзка с други закони Закон за администрацията Съображение 24 от преамбюла на Регламент (ЕС) 2024/1351: „За да се гарантира ефективното прилагане на механизма за солидарност, създаден с настоящия 62 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила регламент, представители на държавите членки на равнище министри или на друго висше политическо равнище следва да бъдат свикани на Форум на високо равнище, който следва да разгледа доклада, решението и предложението на Комисията за акт за изпълнение на Съвета за създаване на годишен солидарен резерв, да направи преглед на цялостната ситуация и да стигне до заключение относно мерките за солидарност и съответните им равнища, необходими за създаването на годишния солидарен резерв, и ако е необходимо, други мерки за реагиране в областта на миграцията. За да се гарантира гладкото функциониране и привеждане в действие на годишния солидарен резерв, от името на Комисията следва да бъде свикан и председателстван от координатора на ЕС в областта на солидарността Форум на техническо равнище на ЕС за солидарност (наричан по-нататък „Форумът на техническо равнище“), включващ представители на достатъчно високо равнище, като например високопоставени служители на съответните органи на държавите членки...“ Представителството на Република България във Форума налага вземането на решения на ниво министри или друго висше политическо равнище. Практическото измерение на това ниво изисква осигуряване на орган, натоварен с такава власт, която му дава възможност да участва в единната държавна политика чрез съответните решения. Този орган на власт следва, като първостепенен разпоредител с бюджет, да бъде подпомаган и от администрация, която да е в състояние да изпълнява задачи от значение за функционирането на ОЕСУ. Със свое решение от 05 септември 2025 г. НСМГУИ номинира председателя на ДАБ за представител на Република България във Форума за солидарност на Европейския съюз на високо ниво, а на техническо ниво, за представители на Република България във Форума за солидарност на Европейския съюз, НСМГУИ номинира служител на ДАБ и представител на МВР в ППРБЕС в Брюксел. Със същото решение НСМГУИ определи ДАБ за водеща структура, която да координира въпросите, свързани със солидарността и участието на Република България в годишния солидарен резерв на Европейския съюз. За осигуряване стабилитет и предвидимост на представителството на Европейско ниво посоченото решение е отчетено на законово ниво, като по силата на закона, държавата ще бъде представлявана от председателя на Агенцията за международна закрила и служител от администрацията в механизмите за солидарност. Идентифицираните 75 основни процеси, произтичащи от законопроекта, заедно с въпросите на солидарността изискват преобразуване на Държавната агенция за бежанците при Министерския съвет в Агенция за международна закрила с цел да бъде осигурено нейното функциониране като администрация съгласно чл.38, ал.1, т.6 от Закона за администрацията. Това би позволило председателят на агенцията да администрира бюджет и да взема решения на висше политическо равнище от значение за функционирането на общата европейска система за убежище. Съгласно чл. 47 от Закона за администрацията държавната агенция е администрация функционираща по силата на постановление. Ето защо правомощията на председателя на агенцията като орган на власт, установени и упражнявани въз основа на закон, изискват признаване и на съответстващия на неговата администрация статут. Организиране на работата в правоприемника на ДАБ Работата в правоприемника на ДАБ ще бъде организирана с фокус към прехода от стария към новия режим. В тази връзка в преходните и заключителните разпоредби на проектозакона е предвидено, че Законът за убежището и бежанците ще бъде отменен считано от 12.06.2026 г. при условията, посочени в член 36 от Директива (ЕС) 2024/1346 и член 78 от Регламент (ЕС) 2024/1348. По отношение на преходния режим свързан с процедурата за международна закрила ще се прилагат преходните мерки, включително 63 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила свързаните с молбите за международна закрила, подадени преди посочената дата, ще се прилага уредбата по чл. 79, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2024/1348. Позоваванията на отменения закон в частта относно прилагане на стандартите за приемането на кандидати за международна закрила ще се уреждат съгласно посоченото в чл. 36, ал. 2 от Директива (ЕС) 2024/1346. Позоваванията на отменения закон в частта относно прилагане на стандартите за определянето на гражданите на трети държави или лицата без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила се уреждат съгласно посоченото в чл. 41, ал. 1 от Регламент (ЕС) 2024/1347. Позоваванията на отменената Глава шеста, Раздел I „a“ от Закона за убежището и бежанците и преходните мерки, свързани с производството – предмет на отменения раздел, се уреждат съгласно посоченото в членове 83 и 84 от Регламент (ЕС) 2024/1351. Глава десета (кризи и форсмажор) ще се прилага от 01.07.2026 г. Чл. 17 (относно финансирането на агенцията) ще се прилага от 01.01.2027 г. Ще бъде изрично предвидено, че Министерският съвет в срок до два месеца от влизане в сила на този закон, така че да бъде осигурено изпълнението на задължението на Република България съгласно чл. 35 от Директива (ЕС) 2024/1346 ще направи следното: 1. ще приведе в съответствие с този закон: -Класификатора на длъжностите в администрацията; -Наредбата по чл. 37 от Закона за правната помощ. 2. ще преобразува Държавната агенция за бежанците при Министерския съвет в Агенция за международна закрила и ще приеме Устройствения правилник на Агенцията за международна закрила; 3. ще приеме правилника за прилагането на този закон. За да бъде изпълнено изискването на чл. 35 от Директива (ЕС) 2024/1346, целта е законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за съобразяване с директивата, да бъдат съобщени на Комисията в срока, посочен в същата разпоредба – до 12.06.2026 г. В конкретния случай тези разпоредби обхващат основно предлагания Закон за международната закрила, правилника за прилагането му и Устройствения правилник на Агенцията за международна закрила. Подготовката за съобщаването на така изброените нормативни актове на Комисията се изразява, както в организацията за тяхното разработване, така и за включването им в законодателната програма на правителството в първите месеци на 2026 година. В тази връзка, разглеждането им от Министерския съвет е предвидено в Плана за действие за 2026г. с мерките, произтичащи от членството на Република България в Европейския съюз. Поради всеобхватния характер на обществените отношения подлежащи на уредба и предвид и оставащите кратки срокове за приемане на пакета документи се налага тяхното разработване да бъде организирано като процес, в рамките на който проектонормите се работят едновременно. Стремежът е подзаконовите нормативни актове от компетентността на Министерския съвет да бъдат на разположение на правителството в съгласуван вариант, за да бъдат приети непосредствено след приемането на закона от Народното събрание. В Плана за действие за 2026г. посочените оптимизирани мерки се проявяват по следния начин: - краен срок за приемане на предлагания закон от Народното събрание – 05.05.2026 г. - краен срок за приемане на предлаганите подзаконови нормативни актове от Министерският съвет – 27.05.2026 г. 64 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила В заключение следва да се има предвид, че общият пакет национални документи за изпълнение на Пакта не се изчерпва само с посочените по-горе мерки, като част от Плана за действие за 2026г. За осигуряване на детайлна информация, доказваща съответствието, която да бъде на разположение на Комисията преди 12.06.2026 г., държавата е добре да представи и съответните законодателни мерки или мерки за изпълнение, които с цел избягване дублирането на функции или двойна уредба на едни и същи обществени отношения в различни нормативни актове не следва да попадат в основния предмет на предлагания законопроект. Такива мерки обхващат евентуалното обезпечаване на ангажименти в областта на скрининга и процедурата на границата за връщане и като цяло се вписват в процедурите по ЗЧРБ или свързани инструменти, които с цел защита на националната сигурност и обществения ред определят условия и ред, при които чужденците могат да влизат, да пребивават и да напускат Република България. Освен това, Министерският съвет в срок до шест месеца от обнародване в Държавен вестник на закона ще утвърди образците на документите – регистрационните карти на кандидатите. Във връзка с промяна на финансовия статус на агенцията в определен съгласно закона срок Министерският съвет, по предложение на председателя на агенцията, ще актуализира средносрочната бюджетна прогноза за периода 2026-2028 г. по бюджета на Агенцията за международна закрила и ще извърши необходими промени в бюджета на Агенцията за международна закрила до края на преходния период 31.12.2026 г. Председателят на агенцията в сроковете и при условията, произтичащи от Закона за публичните финанси ще включи в проекта на бюджет на Агенцията за международна закрила за 2027 г. и в актуализираната бюджетна прогноза за периода 2027-2028 г. и разчетите за средствата, субсидиите, другите текущи трансфери, които се предоставят и отчитат по бюджета на агенцията съгласно закона. В допълнение, с цел адекватно организиране на работата в преходния период, ще бъдат предвидени съответните разпоредби относно ефекта от издадени по силата на отменения закон актове, в т.ч.: Ще запазят действието си следните документи, издадени до влизането в сила на новия режим: 1. решенията, с които е предоставена международна закрила, освен когато бъдат установени основания за изключване от или прекратяване на международната закрила по този закон; 2. решенията, с които се разрешава събирането на семейството на територията на Република България; 3. картите на чужденец с хуманитарен статут и удостоверенията за пътуване зад граница на чужденец с хуманитарен статут, като ще се считат за лична карта на лице с предоставен статут на субсидиарна закрила, съответно удостоверение за пътуване на лице с предоставен статут на субсидиарна закрила, до създаването на технически условия за издаването им при условията на новия закон; 4. картите на бежанец и удостоверенията за пътуване зад граница на бежанец. 5. удостоверенията за пътуване зад граница на чужденец, получил убежище и картите на чужденец, получил убежище; 6. регистрационните карти, издадени на основание чл. 41, ал.1, т. 4 от отменения закон до издаване на документите по чл. 29, параграфи 1 и 4 от Регламент (ЕС) 2024/1348. 7. регистрационната карта, издадена на основание чл. 41, ал.1, т. 5 от отменения закон до изтичане на срока на временната закрила, с отбелязване на съответното продължение. 65 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила 8. регистрационната карта, издадена на основание чл. 41, ал.1, т. 1 от отменения закон, като срокът може да бъде продължаван с първоначално определения срок. Приетото на основание чл.98, ал.1 от отменения Закон за убежището и бежанците Решение № 247 от 3 април 2024 г., с което Министерският съвет е приел списък на сигурни страни на произход и списък на трети сигурни страни по отношение на търсещите закрила ще запази действието си до приемането от Министерския съвет на решение основано на новия ред, доколкото то не противоречи на материалноправните условия за определяне на трети държави като сигурни в съответствие с глава III, раздел V от Регламент (ЕС) 2024/1348. Запазва действието си, доколкото не противоречи на новия режим, приетата на основание чл. 37а, ал. 2 от отменения Закона за убежището и бежанците Наредба за условията и реда за сключване, изпълнение и прекратяване на споразумението за интеграция на чужденците с предоставено убежище или международна закрила, приета с Постановление на Министерския съвет № 144 от 19.07.2017 г. , в сила от 25.07.2017 г., обн. ДВ. Бр. 60 от 25 юли 2017 г. В срок от 6 месеца от влизането в сила на закона ще бъде приет и подзаконов нормативен акт за целите на интегрирането по предложение на министъра на образованието и науката. Приетите на основание § 1, т. 14 и чл. 47, ал. 3 от отменения Закон за убежището и бежанците решения на Министерския съвет, с които се определят зони за движение и които касаят функционирането на териториалните поделения на Държавната агенция за бежанците ще запазят действието си до приемане от Министерския съвет на решения основани на този закон доколкото не му противоречат. Техническо и ресурсно обезпечаване Необходимостта от оперативна финансова автономия в условия на динамична миграционна среда е аргумент за определяне на председателя на агенцията за първостепенен разпоредител с бюджет, считано от 1 януари 2027 година. По – горе е мотивирано как Пактът изисква съответните национални гаранции за участие на държавите в ОЕСУ. Предоставянето на статут на първостепенен разпоредител с бюджет ще позволи своевременно и адекватно обезпечаване на дейностите, без необходимост от продължителни междинни административни процедури с възможност за: • законосъобразно изпълнение на правомощията на решаващите органи в нормална ситуация, без да бъде налице миграционен натиск; • поддържане на готовност за прилагане на плановете за непредвидени ситуации и кризи, включително извършване на допълнителни разходи; • прогнозиране и осигуряване на материални и човешки ресурси, включително създаване на култура за приемственост при освобождане на определено работно място; • осигуряване на необходимия капацитет на приемателните и регистрационните центрове; • поддръжка и извършване на ремонти, снабдяване и логистично обезпечаване; • прогнозиране и планиране на разходи за материалните условия на приемане; Директното управляване на разходи за персонал, издръжка, и изпълнение на закона би осигурило на решаващия орган статут сравним със статута на тези органи в другите държави членки. Отбелязва се тенденция за текучество на квалифициран персонал – дългогодишни и обучени експерти и специалисти напускаха поради ежедневни напрежения, дължащи се 66 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила на непропорционалния на административната численост брой молби, придружено с множеството индивидуални административни актове, включително недостига на екпертиза за преглед и анализ на представяните от кандидатите доказателства. Тази непропорционалност заедно с ниското ниво на заплащане не е привлекателна среда за работа. Новият режим, включително идентифицираните нови правомощия няма да бъде възможно без инвестиране в модерни системи за упражняване на дейността, специализирани софтуерни решения и надеждна инфраструктура за защита на личните данни. Разширеният обем от чувствителни данни налага внедряване и поддържане на високонадеждни системи за сигурност, включително криптиране, системи за контрол на достъпа, непрекъсваемост на услугите, системи за мониториг на процесите. Освен това, всяка промяна в европейското законодателство, включително актуализации на стандартите за информационния обмен, изисква постоянна адаптация на националните системи, която може да се осъществи с помощта на гъвкаво и самостоятелно бюджетно управление. Техническото обезпечаване е пряко свързано и с човешкия фактор — необходимостта от обучения и повишаване на квалификацията на служителите, които работят с биометрични станции, специализиран софтуер и бази данни, както и необходимостта от технически екипи за поддръжка и администриране на системите. Липсата на директен достъп до бюджетни средства затруднява навременното планиране на финансиране на обучения, поддръжка и обновяване на оборудването, което от своя страна повишава риска от технически неизправности, нарушения на сигурността или несъответствие с европейските стандарти. Необходимите средства са свързани с: • структуриране и издръжка на администрацията на агенцията; • осигуряване на материална база и техническо оборудване на центровете за приемане и регистрация; • обучение и квалификация на служителите; • преводачески услуги и експертизи по административни производства; • съдебни разноски и плащания по съдебни актове; • електронни системи и регистри за управление на процесите; • участие в европейски механизми за солидарност и хуманитарни програми. Предвижда се също и следното технологично оборудване: • 16 броя биометрични станции (LiveScan) и 16 броя ЕВРОДАК Client станции - бързото разработване и влизане в експлоатация на реформираната система Евродак е важно предварително условие за правилното прилагане на всички елементи на Пакта. Реформата на Евродак е споделена отговорност между Комисията, eu-LISA и държавите членки; • 16 броя технически средства за откриване на подправени документи за нуждите на производството за международна закрила, които да са на разположение на териториалните звена за комплексно настаняване; • въвеждане на електронна система за управление на процедурата за международна закрила, в т.ч. и случаите, свързани с определяне на отговорността – по Препоръките на Комисията са насочени към изграждането на добре функционираща система за отговорност и гарантиране на ефективното изпълнение на трансферите между държавите членки. Всички държави членки ще трябва да гарантират, че прилагат новите правила, включително относно исканията за поемане на отговорност, уведомленията за обратно приемане и трансферите. Освен техническата готовност, държавите членки 67 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила трябва да гарантират, че техните национални органи имат достъп до цялата информация, необходима за определяне на отговорната държава членка и могат да имат достъп до системата, за да актуализират данните с релевантна информация (например за отбелязване на отговорната държава членка, в съответствие както с Регламента за управление на убежището и миграцията, така и с Регламента Евродак). • 4 броя работни станции и 4 точки за достъп до DubliNET - постигане на ефективно оптимизиране на експертната и административна дейност (методи на работа, координационни структури) на звено Дъблин на ДАБ. Прием и настаняване – ресурсно обезпечаване Към председателя на агенцията функционират четири регистрационно- приемателни центрове - териториални звена (РПЦ-град София, РПЦ –град Харманли, РПЦ- село Баня, Транзитен център - село Пъстрогор), разположени на територията на страната, в които се настаняват кандидати за международна закрила. Общият капацитет за настаняване към настоящия момент е 3225 места. През последните 10 години, предвид динамичните тенденции в миграционната ситуация, бяха инициирани различни подходи за преструктуриране на капацитета за настаняване. През 2022 г. бяха регистрирани рекорден за България брой молби за закрила, най-голям от създаването на системата за убежище в страната през 1993 г. Увеличеният брой молби за убежище съвпадна с войната в Украйна, когато 147 330 украински граждани получиха временна закрила в България, което превърна страната в 6-тата с най-голям брой регистрации за временна закрила в ЕС и асоциираните страни. През последните няколко години, увеличеният брой кандидати и по-конкретно непридружените непълнолетни оказа огромен натиск върху системата за прием по отношение на осигуряването на адекватно настаняване и предоставяне на услуги в регистрационно-приемателните центрове на агенцията. В допълнение, детайлните стандарти на Директива (ЕС) 2024/1346 относно настаняването водят до нужда от увеличаване капацитета за прием и местата за настаняване, така че да бъде отговорено на следните стандарти: - да е възможно настаняването на кандидатите съобразно пола и възрастта им, както и специалните им потребности; - прилагане на подходящи мерки, които да гарантират предотвратяване на насилие и агресия, включително насилие, извършено поради сексуални, свързани с пола, расистки или религиозни подбуди; -кандидатите от женски пол да се настаняват в отделни санитарни помещения и на безопасно място за тях и техните ненавършили пълнолетие деца; - зависимите пълнолетни кандидати със специални потребности за приемане да се настаняват заедно с близки пълнолетни роднини, които вече се намират на територията и които носят отговорност за тях Кандидатите могат да бъдат премествани от едно жилище в друго само когато това е необходимо. Въз основа на посочените критерии е изчислено, че е необходимо изграждането на два нови приемателни центъра с прилежащата инфраструктура с капацитет до 400 места за настаняване. Съгласно директивата за целите на процедурата за международна закрила центровете се разполагат в географски райони с инфраструктура, подходяща да позволи на кандидатите ефективен достъп до правата им и до процедурните гаранции, така че да не бъде засягана неприкосновената сфера на личния им живот. Инфраструктурата в 68 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила районите, където се разполагат центровете следва да позволява достъп до болнична помощ, медицински грижи в заведения за извънболнична помощ, достъп до образование, както и възможност за полагане на социални грижи и социално подпомагане, включително среда за работа с деца. В нормални условия при разпределението на кандидатите в местата за настаняване се взимат предвид принципите за запазване целостта на семействата и най-добрия интерес на детето, специалните потребности в това число културните и религиозни особености на кандидатите, половата им идентичност, националност, възраст и относимите към тях съображения. Единият от центровете ще служи за провеждането на процедура на границата в съответствие с чл. 45 и чл. 47 от Регламент (ЕС) 2024/1348 и във връзка с Решение за изпълнение на ЕК 2024/2150 за установяването на адекватния капацитет на държавите членки. Изграждането на центровете е планирано за финансиране по фонд „Убежище, миграция, интеграция“ (2021-2027) като специална мярка за подготовка за прилагане на Пакта. За да бъде обезпечено тяхното функциониране след изграждане, провеждането на процедурата за международна закрила и обезпечени материалните условия за приемане, ще бъдат необходими допълнителни средства по бюджета на агенцията. Прогнозното общо увеличение по бюджета на агенцията за 2026 година е в размер на на 23 617 033,30 евро, а за следващите две години в размер на 10 069 245,30 евро. В това бюджетно обезпечаване е включено и прилагането на информационни системи, комуникационно и друго технологично оборудване, внедряване на SW/алгоритми за провеждане на интервюта и протоколирането им (word to text). За следващите три години се планира също назначаване на нов персонал, включително социални работници, преводачи и медицински персонал. Ресурсното обезпечаване се изразява в увеличение на общата численост на агенцията от 395 на 677 щатни бройки, придружено с извършването на промени във функциите и числеността на отделните структурни звена с оглед оптимизация на дейността на администрацията, а именно: 262 бр. служители по трудово и служебно правоотношение в центровете с цел обезпечаване на приема и процедурата, в това число и за двата нови териториални центрове. 20 бр. служители – експерти от различни направления, които да подпомагат председателя на агенцията като част от общата и специализираната администрация. Осигуряването на новите щатни бройки е подчинено на закона и конкурсното начало. В прогнозното общо увеличение на бюджета на агенцията за посочените три години е включена и издръжката на новите щатни бройки. Предлаганите в доклада остойностявания са прогнозни и изчислени за целите на предварителния анализ на въздействието. Подход за уреждане на правоотношенията със служителите Агенцията за международна закрила ще е правоприемник на Държавната агенция за бежанците при Министерския съвет по отношение на цялата собственост, споразумения, правни задължения, трудови, служебни и приравнени на тях правоотношения, финансови ангажименти и задължения, образувани административни и съдебни производства, както и по отношение на всички заварени, образувани и висящи правни и фактически действия, свързани и с прилагането и ползването на електронни системи, оперативни механизми, включително резултатите от такива действия, системи или механизми, доколкото от закон не произтича друго. 69 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила По силата на закона ще се гарантира непрекъснатостта на трудовите и служебните правоотношения, възникнали на основание на отменения закон. Това означава, че служителите ще бъдат преназначени в новата структура след приемането на устройствения правилник, съответно. Подходът за уреждане на правоотношенията има за модел уредбата на правоприемството съгласно Регламент (ЕС) 2021/2303 и преструктурирането на Европейската служба за подкрепа в областта на убежището. Ще бъде изрично предвидено, че Министерският съвет в срок до два месеца от влизане в сила на закона, така че да бъде осигурено изпълнението на задължението на Република България съгласно чл. 35 от Директива (ЕС) 2024/1346 ще направи следното: 1. ще приведе в съответствие със закона: -Класификатора на длъжностите в администрацията; -Наредбата по чл. 37 от Закона за правната помощ. 2. ще преобразува Държавната агенция за бежанците при Министерския съвет в Агенция за международна закрила и ще приеме Устройствения правилник на Агенцията за международна закрила; 3. ще приеме правилника за прилагането на този закон. Организация по създаването и администрирането на електронните системи за управление на дейността и съответните регистри Организацията по създаването и администрирането на електронните системи за управление на дейността и съответните регистри е започнала още през 2025 г. като част от предварителната оценка на въздействието на новите правила. През първата половина на 2025 г. ДАБ стартира изпълнението на проект „Дигитализация на процедурата за предоставяне на международна закрила в България“. Проектът е финансиран от ЕС посредством Инструмента за техническа подкрепа (ИТП), а изпълнението му ще се подпомага от техническа експертиза от Европейската комисия. Oфициалната среща за откриване на проекта е проведена на 14 април 2025 г. Целта на проекта е да подпомогне проектирането на усъвършенствана модулна електронна система за управление, която да дигитализира всички етапи от процедурата за международна закрила, както и да обезпечи технически новите процедури и дейности, произтичащи от Пакта. Проектът следва да осигури съответствие с правните стандарти на ЕС и да създаде цялостен план за миграция на съществуващите данни/информация от текущата хибридна система към новата усъвършенствана дигитална система и да осигури непрекъснатост на работните процеси. Проектът е свързан с ключови приоритети от политиката на ЕС за постигане на екологична и цифрова трансформация чрез Механизма за възстановяване и устойчивост, насочени към модернизиране на публичната администрация. Текущата хибридна система относно процедурата за международна закрила представлява електронна база от данни, вписвани или отбелязвани от длъжностни лица от администрацията на органа, който взема решения по молбите за международна закрила и лични досиета на кандидатите на хартиен носител. Електронните данни съдържат информация относно предприеманите в хода на процедурата правни, организационни и фактически действия. Тяхното съдържание включва основно номенклатурна, справочна, резюмирана информация, както и информация, представляваща лични данни за конкретен кандидат за международна закрила. Съдържанието на постановяваните индивидуални административни актове, доказателствените материали относно личното положение на кандидата и бежанската му 70 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила история, както и съдържанието на всички други, приобщени към административната преписка документи може да бъде преглеждано само от хартиения носител на личното досие на кандидата. Електронната база данни не може да бъде публично достъпна и е за служебно ползване. Информацията в нея е защитена съгласно Закона за защита на личните данни и Закона за електронното управление. След приключване на проекта „Дигитализация на процедурата за предоставяне на международна закрила в България“ хибридната система ще бъде заменена с изцяло нова електронна система за управление на дейността, която се предвижда да бъде защитена в съответствие с приложимите правила за съхранение на лични данни, класифицирана информация и друго защитено съдържание. Организацията за администриране на новата електронна система попада в предмета на проекта. В администрацията, която подпомага решаващия орган по молбите за международна закрила, се водят и регистри, като такива за издадените индивидуални административни актове, подадените молби, настаняванията и националностите на кандидатите. Тези регистри подлежат на преглед за съответствие с новия режим. Част от тях се предвижда да отпаднат – например регистрирането на решения, резултат от отказ на чужденеца от подадена молба за международна закрила или от предоставен статут. Друга част ще бъдат поддържани чрез отбелязване на по-подробни данни. Проектът на закон, а в последствие и правилника за прилагането му подлежат на съгласуване и с министъра на електронното управление. Провеждат се периодични обучения за работа с класифицирана информация или лични данни на всякакъв носител. Предстои да бъде създадена организация за създаване на специални работни места за изработване на индивидуални адмнистративни актове със защитено съдържание. Проблем 3. Необходимост от усъвършенстване на съществуващия нормативен режим на базата на минали практики Законопроектът решава и други проблеми, установени в хода на прилагане на действащия режим. Едната група проблеми произтичат от липса на уредба или недостатъчна уредба на въпроси, свързани с института събиране на семейство. Опитът показва, че не са обхвани от действащия закон всички възможни епизоди от живота, така че да е възможно практическото прилагане на този институт в съответствие с Директива 2003/86/ЕО. Другата група проблеми, произтичат от липса на уредба или недостатъчна уредба в ЗУБ на въпроси, свързани с института временна закрила. Опитът показва, че не са обхвани от действащия закон всички възможни епизоди от живота, така че да е възможно практическото прилагане на този институт в съответствие с Директива 2001/55/ЕО. Право на събиране на семейство Основното затруднение при прилагането на съществуващия закон се пораждаше от липсата на правна уредба относно правото на чужденец, получил международна закрила да се събере с член на семейството си, когато семейните връзки са възникнали след влизането му на територията. Реалните епизоди от живота обаче отбелязват чести случаи, когато чужденец, получил международна закрила иска разрешение да се събере с член на своето семейство, позовавайки се на семейни връзки, възникнали след влизането на заявителя на територията. Въпреки че Директива 2003/86/ЕО дава възможност държавата да транспонира в националното си законодателство и тази 71 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила хипотеза, като създаде съответните условия и ред за вземане на решения, това не е било възприето в съществуващия закон. Законопроектът въвежда съответната уредба като обвързва правото на гражданите на трети държави или лица без гражданство да се съберат със семействата си на територията на Република България със задължението им да са изпълнили определени условия за интегриране. Това тяхно задължение е скрепено със съответстващо задължение на държавата да поддържа и прилага програми за интегриране и механизъм за обмен на информация относно изпълнението на условията за интегриране предписвани в съответното разрешение за събиране на семейство. На общо европейско ниво се създават по-строги режими относно събирането на семейства. В посочения по-горе доклад на ОИСР съдържащ обзор на миграционните процеси през 2025 г. се посочва: „Един вид ограничение в областта на убежището е ограничаването на събирането на семейството за лица, ползващи се със закрила. Австрия преустанови това за лица със защитен статут, включително тези, на които е предоставена субсидиарна закрила или статут на бежанец, през март 2025 г. Белгия предлага да се увеличи периодът на изчакване за събиране на семейството. Германия също внесе законопроект през юни 2025 г. за преустановяване на събирането на семейството за лица със статут на субсидиарна закрила за две години. През декември 2024 г. Нидерландия одобри ограничения за събиране на семейства... Променящите се обстоятелства в Сирия доведоха и до специфични промени. Много държави спряха или преустановиха обработката на молбите за убежище. Редица държави, включително Австрия и Швеция, започнаха да предлагат помощ за доброволно връщане в Сирия. Някои държави също така преустановиха обработката на молбите за убежище на сирийски кандидати.“ (вж. https://www.oecd.org/en/publications/international-migration-outlook-2025_ae26c893- en/full-report/recent-developments-in-migration-policy_e3826f20.html#chapter-d1e30957- 75bb171ec8) В синхрон с тази общоевропейска тенденция законопроектът е транспонирал някои изисквания на директивата, които не са били предмет на съществуващия закон. Така например е въведен период на изчакване след разрешението в полза на заявител, получил международна закрила, да се събере с членовете на своето семейство. В този период заявителят следва да изпълни определени условия за интегриране в обществото преди влизането на семейството му на територията да бъде възможно. Друго изискване на законопроекта касае достъпа на деца до процедурата за събиране на семейство. С такъв достъп ще разполагат деца, които не са навършили 15 години. Тази възможност за национална уредба е предоставена от чл. 4, параграф 6 от Директива 2003/86/ЕО, който установява следното: „Чрез дерогация, държавите-членки могат да изискат молбите за събиране на семейството на малолетни и непълнолетни деца да са подадени преди 15-годишна възраст в съответствие с разпоредбите на действащото им законодателство към датата на прилагане на настоящата директива. Ако заявлението е подадено след 15-годишна възраст, държавите-членки, които решат да приложат настоящата дерогация, разрешават влизането и пребиваването на такива деца на друго основание, различно от събирането на семейството.“ В подкрепа на законопроекта съображение 47 от решение на Съда по дело C- 550/16 указва: „за разлика от член 10, параграф 3, буква a) от Директива 2003/86, член 4, параграф 5 от нея е факултативен и освен това изрично оставя на държавите членки известна свобода на действие, когато решават каква минимална възраст на кандидата за събиране на семейството и на неговия съпруг евентуално да определят със законосъобразната цел да осигурят по-добро интегриране и да предотвратят насилствените бракове. Следователно различията, произтичащи от това, че всяка държава членка сама определя датата, която органите ѝ трябва да вземат предвид, когато 72 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила преценяват дали условието за възраст е изпълнено, са напълно съвместими с естеството и целта на член 4, параграф 5 от Директива 2003/86, обратно на това, което важи за член 10, параграф 3, буква a) от нея.“ Това означава, че националният закон от съображения за по-добро интегриране и преодоляване на евентуални насилствени бракове може да използва всички подходящи възможности на директивата, включително да определи минимална възраст на кандидата за събиране на семейството или на неговия съпруг, както и по аргумент от тази възможност – и момента, към който да са налице гаранциите, произтичащи от непълнолетието. Много често в практиката членовете на семействата влизат на територията на страната дълго време или години след като събирането им е било разрешено. В случаите, когато заявителят е поискал събиране със семейството си като непълнолетно лице, членовете на семейството му могат да влязат на територията след навършване на пълнолетие от заявителя, т. е. в условията на отпаднало основание. Доколкото държавата се ползва със самостоятелност да прецени момента, към който да бъдат налице основанията за събиране на семейство, законопроектът е преценил, че към момента на влизане в страната на членовете на семейството на непълнолетен, същият следва да се ползва от гаранциите на непълнолетието си към същия момент. Възможностите за влизане на членове на семейства на лица навършили 15 годишна възраст или възможностите за събиране с член на семейство, навършил 15 години, произтичат от чл. 33ф от Закона за чужденците в Република България (същият закон разглежда и други хипотези, свързани с ненавършили пълнолетие чужденци, които могат да бъдат приложими например чл. 28а, както и чл. 7б, чл. 8 и други). С направеното разделение в уредбата между двата закона се избягва дублирането на режими и ясно се разпределят функциите между два органа на власт. Ясното разпределение на функциите създава допълнителна гаранция за правата на чужденците. Видове основни процеси по глава девета, раздел I ✓ приемане и регистриране на заявления и документи от граждани на трети държави, които искат да се съберат с членовете на своето семейство; ✓ оценка на условията за събиране със семейство, което е възникнало след влизането на заявителя на територията на Република България в т. ч. оценка на жилищните условия, здравноосигурителния статус и стабилността на финансовите ресурси на заявителя (нововъзникнала процедура); ✓ оценка на условията за събиране със семейство, което е възникнало преди влизането на заявителя на територията на Република България в т. ч. дали заявителят е в състояние да води ежедневния си живот в обществото, в което трябва да се интегрира и дали показва необходимата готовност да се интегрира в нова среда, както и дали е участвал в програми в областта на образованието, културата, социалната адаптация, предназначени за интеграция (нововъзникнала процедура); ✓ оценка на изключващи събирането на семейства обстоятелства – свързани с евентуално наличие на насилствени или полигамни бракове, включително бракове между непълнолетни или преценка с оглед вероятността членовете на семейството да влязат в страната след навършване на пълнолетие на заявителя (нововъзникнала процедура); ✓ осигуряване на представителството на непридружени ненавършили пълнолетие заявители; ✓ проверка и удостоверяване на семейните връзки; ✓ издаване на индивидуален административен акт – разрешение или отказ за събиране на семейство, като разрешението в определени случаи съдържа условия относно задължения за интегриране на заявителя (нововъзникнала процедура). Общо – 7 броя основни процеси по глава девета, раздел I от законопроекта 73 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Връзка с други закони ✓ понятието „събиране на семейство“ е понятието по § 1, т. 1а, а понятието "разрешение за пребиваване" е понятието по § 1, т. 3а от Закона за чужденците в Република България; ✓ понятието семейни връзки за целите на този раздел включва и понятието за фактическо извънбрачно съжителство съгласно § 1, т. 10 от Закона за чужденците в Република България; ✓членовете на семействата имат правата по глава четвърта относно достъпа до образование, заетост, професионална ориентация – за тях са приложими законите, посочени към проблем 1. Ползване на права от временна закрила Няколко затруднения възникнаха при прилагане на действащия режим относно временната закрила. Тези затруднения лесно бяха индикирани поради обстоятелство, че решенията относно временната закрила се вземаха в условия на реално действие и прилагане на този институт. Липсата на законова уредба съдържаща правно основание за конкуретност на вземаните решения с оглед приоритизирането на един от двата института - временна или международна закрила, създаваше неясна правна среда и криеше рискове при вземането на решения. В същото време липсата на такава законова уредба поставяше административния орган в несигурно положение относно устойчивостта и ефекта на вземаните решения, което лесно можеше да доведе до риск за постигане целта на Директива 2001/55/ЕО. Целта на директивата е добре изведена от Върховния административен съд, който се позовава на чл. 2, буква „а" от Директивата, съгласно който „временна закрила" означава процедура, която има характер на изключителна мярка и цели, в случай на масово навлизане или заплаха от масово навлизане на разселени лица от трети страни, които не могат да се завърнат в страната по произход, предоставяне на незабавна и временна закрила, особено когато съществува също и опасност системата за убежище да изпадне в невъзможност да разгледа всички искания, без това да доведе до неблагоприятни последици за нейното ефективно функциониране, като тази изключителна мярка се предприема в интерес на горепосочените засегнати лица и на други лица, търсещи закрила. Върховният административен съд налага извод, че е недопустимо едновременното процедиране и на временна, и на международна закрила. (вж. решение № 7885 от 14.07.2023 г. по дело № 1992/2023). При отчитане на това решение законопроектът с допълнителна разпоредба (като въпрос страничен спрямо предмета на законопроекта) решава случаите, когато лице с временна закрила подава молба за международна закрила. При формулиране на съответните проекторазпоредби е съобразена целта на Директива 2001/55/ЕО, а именно предоставяне на незабавна и временна закрила с цел да бъде предотвратено възникването на неблагоприятни последици за ефективното функциониране на системата за убежище. Такива затруднения за ефективното функциониране на системата за убежище могат да се дължат на необосновано натоварване на административния орган с оценката на множество молби за международна закрила при условие, че по силата на акт а Европейския съюз е осигурена незабавна закрила на определени категории лица. От друга страна, такова необосновано натоварване на административния орган в тази хипотеза може да доведе до рискове за правата на кандидатите за международна закрила, които не се ползват от привилегията на изключителната мярка. 74 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за международната закрила Законопроектът въвежда и изрична регулация