Проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението

Проект! ЗАКОН ЗА ПРОЗРАЧНОСТ И ПОЧТЕНОСТ В УПРАВЛЕНИЕТО Глава първа ОБЩИ ПОЛОЖЕНИЯ Чл. 1. Този закон урежда реда и условията за осъществяване на представителство на интереси в Република България. Чл. 2. Като зачита и подкрепя конституционното право на всеки гражданин да изразява мнение и да го разпространява, този закон има за цел да осигури прозрачност, равноправен достъп и ред, по който всички заинтересовани физически и юридически лица – представители на интереси, да изразяват вижданията си и да оказват въздействие в процеса на изработване на нормативни актове и на други актове по чл. 3, ал. 1, които имат значение за формулиране на основните насоки на обществено развитие. Чл. 3. (1) Представителство на интереси по смисъла на този закон е всяка устна или писмена комуникация с лице по чл. 5, осъществявана в полза на обществени, групови или частни интереси, с цел оказване на влияние при вземането на решения относно създаването, изменението и съдържанието на: 1. нормативните актове; 2. общите административни актове; 3. стратегически планове, програми и други документи с такава характеристика – национални, на Европейския съюз или на международни организации, в които Република България участва; 4. други актове, предвидени в закон. (2) Не е представителство на интереси по смисъла на този закон комуникацията, която се осъществява с лице по чл. 5 от: 1. лица, заемащи публична длъжност, при осъществяване на правомощията им; 2. публични органи, когато осъществяват своите правомощия по закон; 3. физическо лице, действащо в личното си качество и в личен интерес. Чл. 4. (1) По смисъла на този закон представител на интереси или заинтересовано лице е всяко физическо или юридическо лице, включително негов клон, независимо от правната му форма, което в защита на обществен, групов или частен интерес се стреми да окаже влияние на органите и лицата по чл. 5 при взимане на решение относно създаването, изменението и съдържанието на актовете по чл. 3, ал. 1. (2) Представители на интереси са и групи от лица, изразяващи групов или обществен интерес, както и частен интерес на някой от участниците в групата. (3) Не могат да бъдат представители на интереси лицата по чл. 5 за времето докато изпълняват съответната длъжност, както и до една година от прекратяване на пълномощията, на служебното или на трудовото им правоотношение във връзка с изпълняваната от тях дейност. (4) Не могат да бъдат представители на интереси служителите в администрациите на лицата по чл. 5 за времето докато изпълняват съответната длъжност. 1 Чл. 5. Този закон се прилага при осъществяване на представителство на интереси пред: 1. Народното събрание, народните представители, експертите и съветниците към парламентарните комисии и парламентарните групи; 2. президента и вицепрезидента на Република България, техните съветници и секретари; 3. Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър- председателите, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети, включително съветниците и експертите към тях; 4. областните управители, кметовете, кметските наместници, председателите на общински съвети и общинските съветници; 5. ръководителите и членовете на други публични институции, които имат правомощия да приемат или издават нормативни и общи административни актове в определени области. Глава втора ПРИНЦИПИ НА ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ Чл. 6. Взаимодействието между органите и лицата по чл. 5 и представителите на интереси се осъществява при спазване на принципите на откритост, прозрачност, отчетност, добросъвестност и почтеност. Чл. 7. (1) Принципът на откритост предполага възможност за ефективно участие и свободен достъп на гражданите до информация, свързана с вземането на публичните решения по чл. 3, ал. 1. (2) Достъпът на заинтересованите лица до актовете по чл. 3, ал. 1, т. 1-3 се осъществява по реда, предвиден в Закона за нормативните актове, Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, Закона за местното самоуправление и местната администрация, Административнопроцесуалния кодекс, а за актовете по чл. 3, ал. 1, т. 4 – по реда, предвиден в съответния нормативен акт. (3) Информацията по ал. 1 се предоставя по начин, който позволява лесен, навременен и открит достъп на всички заинтересовани лица до текста на обсъждания проект и до относимите към него документи и обстоятелства в машинно четим отворен формат. (4) Редът за провеждане на лични срещи с представители на интереси също трябва да бъде регламентиран от съответната институция и публично оповестен на интернет страницата ѝ. Чл. 8. (1) Принципите на прозрачност и отчетност предполагат проследимост на комуникацията между лицата по чл. 5 и представителите на интереси и на процеса по вземане на решения в съответствие с разпоредбите на този закон. (2) За целите по ал. 1 органите и лицата по чл. 5 публикуват обобщена информация - справка за развитието на изготвените и публикувани за обществено обсъждане проекти на актове по чл. 3, ал. 1 и депозираните становища по тях заедно с обосновка за неприетите предложения. (3) Справката по ал. 2 съдържа информация за лицето, от което изхожда становището, дали то действа от свое име, или защитава определена позиция от името на друго лице или група лица, датата, на която е постъпило становището. 2 (4) Справката се публикува на интернет страницата, на която е публикуван обсъжданият акт. (5) Личните срещи с представители на интереси се отразяват в календар за срещи на лицето по чл. 5, който е свързан с Регистъра за прозрачност. Всеки орган и лице по чл. 5 поддържа календар за проведените срещи с представители на интереси на страницата на съответната институция в интернет, в който се отразява датата на срещата, присъствалите лица, обсъжданата тема. Когато срещите по даден въпрос са повече от една, описват се всичките, като се посочва пореден номер на срещата. Чл. 9. Като проявление на принципите на прозрачност и отчетност органите и лицата по чл. 5 създават законодателен отпечатък, който осигурява проследяване, документиране и оповестяване на основните външни интервенции от началото до края на процеса по изготвяне и приемане на актовете по чл. 3, ал. 1 посредством свързаност между календарите за срещи на лицата по чл. 5, Портала за обществени консултации, поддържан от Министерския съвет, и интернет страницата на Народното събрание, на която се публикуват внесените законопроекти, предложенията по тях, докладите от обсъжданията в парламентарните комисии и стенограмите от пленарните заседания. Чл. 10. (1) Принципът на добросъвестност и почтеност изисква представителите на интереси и техните адресати да действат в съответствие с етичните правила за осъществяване на представителство на интереси, а тези по чл. 13, ал. 1 – и по начин, който отговаря на най-високите стандарти за професионализъм. (2) Представителите на интереси се идентифицират и посочват интереса, който защитават. Анонимни становища не се разглеждат. (3) Когато е посочено, че становище изхожда от определена организация, то следва да е прието от членовете й по съответния ред и да е подписано от овластен представител. (4) Становищата и препоръките трябва да бъдат мотивирани, да се основават на факти и по възможност да бъдат документално подкрепени. (5) Становища и препоръки, които съдържат клеветнически, обидни или нецензурни изказвания, не се разглеждат. (6) Не се допуска контакт с адресата на становището да бъде осъществен по начин, различен от регламентирания и достъпен за всички лица. (7) Органите и лицата, до които са адресирани становища, отговарящи на изискванията по ал. 2-6, са длъжни да ги разгледат внимателно и безпристрастно и да обсъдят всички направени предложения по разглежданите проекти. Чл. 11. Като проявление на принципите на прозрачност, добросъвестност и почтеност, при провеждане на обществени консултации по реда на Закона за нормативните актове, Правилника за организацията и дейността на Народното събрание и Закона за местното самоуправление и местната администрация: 1. участниците в работни групи и консултативни съвети, които не са служители на институциите по чл. 5, са длъжни да декларират какви интереси представляват и да посочат свързаност, включително и минала за период от една година, с лица, които имат интерес от разглеждания въпрос; наличието на свързаност, както и представляваните интереси не са основание за отвод или самоотвод на член на работна група; 2. при изслушвания, организирани от Народното събрание, орган на изпълнителната власт или на местното самоуправление, в които участието е документирано, участниците, които не са служители на институциите по чл. 5, са длъжни да декларират какви интереси представляват и да посочат свързаност, включително и минала, с лица, които имат интерес от разглеждания въпрос. 3 Глава трета РЕГИСТЪР ЗА ПРОЗРАЧНОСТ Чл. 12. Регистърът за прозрачност, наричан по-нататък „Регистър“, е структурирана база данни в електронна форма, съдържаща обстоятелствата, вписани по силата на този закон за лицата по чл. 13, ал. 1. Чл. 13. (1) На вписване в Регистъра подлежат представителите на интереси по смисъла на чл. 4, ако: 1. осъществяват представителство на интереси редовно по занятие; 2. представителството на интереси се осъществява по търговски начин за трети лица или 3. представителството на интереси е възложено срещу възнаграждение. (2) Когато представителство на интереси се осъществява от неперсонифицирана група от лица, наличието на предпоставките по ал. 1 се преценява за всяко едно от тях. (3) Дори да отговарят на някое от условията по ал. 1, не подлежат на вписване в Регистъра: 1. лицата, осъществяващи процесуално представителство по административни, съдебни и арбитражни производства и в рамките на това представителство; 2. участниците в работни групи и консултативни съвети, създадени от държавни органи, както и в изслушвания, организирани от Народното събрание, орган на изпълнителната власт или на местното самоуправление; 3. лицата, които по документирана покана от орган по чл. 5 предоставят информация или експертно мнение; 4. политическите партии, действащи в рамките на възложените им от Конституцията и законите функции; 5. регистрираните сдружения на работници и служители, когато осъществяват дейност в защита на техните интереси в областта на труда и социалното осигуряване; 6. регистрираните работодателски организации, действащи в защита на стопанските интереси на членовете си; 7. гражданите при упражняване на правото на събрания, митинги и манифестации по смисъла на Закона за събранията, митингите и манифестациите; 8. гражданите, упражняващи дейности по Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление; 9. представители на средствата за масова информация при осъществяване на тяхната дейност по събиране, разпространение или анализ на информация и новини; 10. представителите на регистрирани религиозни общности и институции, осъществяващи дейност, свързана с упражняване на правото на вероизповедание. 11. дипломатически и консулски представители на чужди държави, чуждестранни публични органи, публични международни организации, освен когато тези органи са представени от юридически лица, офиси или мрежи без дипломатически статут или от посредник. (4) Преценка за изпълнение на задължението по ал. 1, т. 1 може да се направи и при съпоставяне на публикуваната информация в календарите на срещите по чл. 8, ал. 5. Чл. 14. (1) За физическо лице по чл. 13, ал. 1 се вписват: 1. имена и ЕГН или ЛНЧ (дата на раждане) на чужденец; 2. данни за контакт; 4 3. сфера на дейност/ област на интерес; 4. ако е едноличен търговец или предприемач – брой лица, ангажирани за осъществяване на представителство на интереси. (2) За юридическо лице по чл. 13, ал. 1 се вписват: 1. наименование, правна форма, ЕИК; 2. законни представители или други лица, упълномощени да представляват организацията (имена); 3. данни за контакт; 4. сферата на дейност/ област на интерес; 5. брой служители или ангажирани в друга правна форма лица, извършващи представителство на интереси. (3) След или едновременно с първоначалното вписване, представителят на интереси по чл. 13, ал. 1 е длъжен да впише в Регистъра данни за всеки отделен проект, по който осъществява комуникация с лице или орган по чл. 5. Вписват се: 1. проект, по който работи представителят на интереси; 2. орган, пред когото защитава определени интереси; 3. ако регистрацията е на юридическо лице, посочват се данни на физическото лице, пряко извършващо представителството на интереси; 4. данни за възложителя (ако е относимо); 5. дали работи срещу възнаграждение, или не; 6. период, през който е осъществявано представителството на интереси. (4) Вписването в Регистъра се осъществява в едномесечен срок от настъпване на някое от обстоятелствата по чл. 13, ал. 1. (5) Лицата по чл. 13, ал. 1 са задължени да декларират достоверността на въведената информация. (6) Промени във вписаните обстоятелства се отбелязват в 7-дневен срок от настъпването им. Чл. 15. (1) Вписванията в Регистъра се извършват самостоятелно от лицата по чл. 13, ал. 1, без да подават заявление. (2) Вписването се извършва лично от физическо лице и съответно от законния представител на юридическо лице. И в двата случая вписването може да бъде извършено от пълномощник, овластен с изрично писмено пълномощно. (3) Лицето, извършващо вписването, се идентифицира с квалифициран електронен подпис. Пълномощникът представя пълномощно. Чл. 16. Представителят на интереси може да заличи вписването си в Регистъра, когато преустанови извършването на дейността и в продължение поне на шест месеца за него не са били налице предпоставките по чл. 13, ал. 1. Чл. 17. (1) Вписаният в Регистъра представител на интереси има право: 1. да получава информация от лицата и органите по чл. 5 за подготвяни проекти на нормативни актове в посочени в Регистъра области на интерес за лицето; 2. да бъде канен за участие в работни групи за изготвяне на проекти за нормативни актове, срещи и други форуми в областите на интерес; 3. да получава разрешения от държавни или общински органи и институции за достъп до обсъждания по въпроси, свързани с неговите обявени интереси, при условие че това не противоречи на разпоредбите на специалните закони и други нормативни актове, регламентиращи дейността на тези органи и институции. 5 (2) Юридическите лица, вписани в Регистъра, посочват в годишните си доклади за дейността сумата, изразходвана за представителство на интереси и нейните източници. Чл. 18. (1) Регистърът осигурява възможност за извършване на справки чрез търсене по следните критерии: 1. имена; ЕГН; ЛНЧ на чужденец; 2. наименование, ЕИК, правна форма и вид на организацията; 3. сфера на дейност/ област на интерес. (2) Регистърът осъществява обмен на данни с интернет страниците на органите и лицата по чл. 5, Портала за обществени консултации, поддържан от Министерския съвет и интернет страницата на Народното събрание, на която се публикуват предложенията по внесените законопроекти, при спазване на принципите на оперативна съвместимост. (3) Регистърът поддържа автоматизирани интерфейси за осигуряване на свободен публичен достъп до информацията в машинночетим отворен формат. Чл. 19. (1) Регистърът за прозрачност се създава и води от Сметната палата. (2) Председателят на Сметната палата ежегодно до 30 април внася в Народното събрание доклад за функционирането на Регистъра и го публикува на интернет страницата на Сметната палата. (3) Редът за вписване, заличаване и удостоверяване на факти и обстоятелства в Регистъра се определя в наредба, издадена от министъра на правосъдието след съгласуване със Сметната палата. Чл. 20. Регистърът е публичен. Всеки има право на свободен и безплатен достъп до него посредством публичен интерфейс при спазване на изискванията на Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г. относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/ЕО (Общ регламент относно защитата на данните) (ОВ, L 119/1 от 4 май 2016 г.) и Закона за защита на личните данни. Глава четвърта АДМИНИСТРАТИВНОНАКАЗАТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ Чл. 21. (1) Физическо лице, което извършва дейност по чл. 13, ал. 1, без да се впише в регистрира в законоустановения срок, се наказва с глоба в размер от 1000 до 2500 евро, а на юридическо лице се налага имуществена санкция в размер от 2500 до 7500 евро. (2) При повторно нарушение по ал. 1 глобата, съответно имуществената санкция е в двоен размер. (3) Глобите по ал. 1 и 2 се внасят в приход на държавния бюджет. Чл. 22. (1) Актовете за установяване на нарушенията се съставят от упълномощени от председателя на Сметната палата длъжностни лица. (2) Наказателните постановления се издават от председателя на Сметната палата. (3) Наказателно постановление не се издава, ако нарушението бъде отстранено в 14-дневен срок от получаване на акта за установяване на нарушението от нарушителя. (3) Установяването на нарушенията, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършват по реда на Закона за административните нарушения и наказания. 6 Допълнителна разпоредба § 1. По смисъла на този закон: 1. „Осъществяване на представителство на интереси редовно по занятие“ означава осъществяване на поне девет контакта с лице по чл. 5, проведени от едно физическо лице или от различни лица за едно юридическо лице, за период от три месеца. Адресирането на изявление до повече от едно лица се смята за един контакт. 2. „По търговски начин“ означава, че обемът на представителството на интереси е такъв, че изисква специална организация, както и ангажиране на допълнителни материални и човешки ресурси за осъществяването й. 3. „Свързаност“ по смисъла на чл. 11 е налице между лицата, посочени в §1 от допълнителните разпоредби на Търговския закон. Преходни и заключителни разпоредби § 2. През първата година от функционирането на Регистъра по чл. 12 не се налагат глоби и имуществени санкции по чл. 21. § 3. В тримесечен срок от влизането в сила на закона министърът на правосъдието, съгласувано със Сметната палата, издава наредбата по чл. 19, ал. 3. § 4. Регистърът по чл. 12 се създава в шестмесечен срок от издаване на наредбата по чл. 19, ал. 3, като председателят на Сметната палата издава заповед за неговата готовност. Заповедта се публикува на интернет страницата на Сметната палата. § 5. В шестмесечен срок от влизането в сила на закона органите по чл. 5 приемат етични правила за осъществяване на представителство на интереси. § 6. Член 7, ал. 4, чл. 8, ал. 5, чл. 9 и чл. 12 – 22 влизат в сила девет месеца след обнародването на закона в „Държавен вестник“. 7

Проект! МОТИВИ КЪМ ПРОЕКТА НА ЗАКОН ЗА ПРОЗРАЧНОСТ И ПОЧТЕНОСТ В УПРАВЛЕНИЕТО I. Причини, които налагат приемането на проекта на Закон за прозрачност и почтеност в управлението Свободният и открит достъп на обществото до управлението в най-широк смисъл, включително до законодателната и изпълнителната власт, с оглед защита на легитимни интереси и цели, е съществен елемент от ефективното функциониране на демокрацията в съвременните общества. Участието на гражданите в процеса на подготовка и вземане на управленски решения и формулиране на политики се осъществява чрез различни форми на представителство и начини на въздействие върху публичните власти. Важна част от средствата за въздействие върху вземането на решения е лобистката дейност, която у нас, а и в други държави, предизвиква подозрение и негативно отношение, като обикновено се свързва с корупционни практики. В действителност, лобирането пред публичните власти в полза на заинтересовани лица и групи при формулиране на политики и вземане на решения от оправомощените органи е позволена и полезна дейност, доколкото се извършва при равнопоставени условия и по прозрачен и почтен начин. Именно за да се поддържа равнопоставеност в представителството на различните категории интереси – обществени, групови и частни, водеща тенденция сред страните- членки на Европейския съюз (ЕС) и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) е прилагането на ясни правила за прозрачност на лобистката дейност и ангажимент на публичните институции да способстват за равнопоставената конкуренция на интереси в обществения живот. От тази гледна точка все по-нарастваща е необходимостта от изграждане на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси. За да се преодолее съществуващата негативна нагласа към думата „лобизъм“, в законопроекта като синоним се използва изразът „представителство на интереси“. По своята същност то е важен инструмент за противодействие на корупционните практики, тъй като, уредено по адекватен начин, препятства нерегламентираното и непроследимо въздействие върху оправомощените представители на публичната власт от заинтересовани участници (граждани, бизнес и др.). Уредбата на представителството на интереси има за цел да го легитимира като създаде правила за осъществяване на взаимодействие между заинтересованите граждани и организации и институциите по повод техни решения и конкретни политики. Основна отлика между прозрачното, 1 регулирано представителство на интереси по смисъла на настоящия законопроект и нелегитимното представителство на интереси или представителство на интереси при неравнопоставени условия е в публичността на аргументацията, проследимостта на контактите между представителите на интереси и представителите на публичната власт, видимостта на действителните аргументи и основания за взетите решения. Прозрачното и регулирано представителство на интереси следва да се развива на основата на ясни процедури. Липсата на регламент не преустановява опитите за въздействие от заинтересовани организации и лица спрямо представителите на властта, а отнема възможността по законен начин да се осъществяват контактите между представителите на публичната власт и заинтересованите страни по повод теми от техен интерес, не позволява проследимост на процеса по вземане на решения и всъщност подстрекава нередностите във взаимодействието между гражданите и бизнеса, от една страна, и представителите на публичната власт, от друга. Отсъствието на гаранции за прозрачност при взаимодействието между заинтересованите страни и държавните институции води до натоварване на понятието за лобизъм с негативно съдържание и до асоциирането му с корупция. Съответно със създаването на правила за легитимно представителство на интереси като начин за взаимодействие между заинтересованите страни по повод взимане на решения по теми от техен интерес и публичната власт ще се минимизират, препятстват корупционните практики и ще се преодолее негативният контекст на понятието. В този смисъл уредбата на представителството на интереси е практически антикорупционен инструмент, с който страната ни не само изпълнява конкретни предписания по пътя ни към присъединяване към ОИСР, но също така подобрява качеството на публичната среда чрез стимулиране на активно участие на гражданите и бизнеса по всички теми на публичния дневен ред. В тази връзка проектът на Закон за прозрачност и почтеност в управлението има за цел да осигури прозрачност, равноправен достъп и ред, по който всички заинтересовани физически и юридически лица – представители на интереси, да изразяват мнение и да оказват въздействие в процеса на изработване на нормативни актове и на други актове, които имат значение за формулиране на основните насоки на обществено развитие. II. Актуално състояние на държавната политика в областта на регулирането на лобистките дейности Към настоящия момент в Република България не е налице законодателство, което регулира лобистките дейности по същество. През последните 20 години темата се появява неколкократно в българския обществен и политически дневен ред. Могат да бъдат посочени следните законодателни предложения, подготвени с цел създаване на нормативна уредба за лобистките дейности: - Законопроект за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност 1 със сигнатура № 254-01-66 от 23.07.2002 г. ; 1 https://parliament.bg/bg/bills/ID/10431 2 - Законопроект за публичност на лобистката дейност със сигнатура № 854-01-50 2 от 16.05.2008 г. ; - Законопроект за лобистката дейност със сигнатура № 853-16-13 от 24.10.2008 3 г. ; - Законопроект за публичност на лобизма със сигнатура № 554-01-53 от 19.03.2015 4 г. Посочените законопроекти не са приети от Народното събрание, като на интернет страницата на Народното събрание е достъпно информационно досие за тях. Въпросът за регулиране на лобистките дейности е поставен отново на дневен ред с Плана за изпълнение на мерки в отговор на препоръките и посочените предизвикателства, съдържащи се в Доклада на Европейската комисия (ЕК) от 30 септември 2020 г. относно върховенството на закона за 2020 г., одобрен с Решение на Министерския съвет № 806 от 6 ноември 2020 г. В изпълнение на решението на Министерския съвет е сформирана работна група, която да проучи добрите европейски практики в областта на регулирането на лобизма и да изготви концепция за регулация на лобизма в съответствие с препоръките на ЕК и действащите международни стандарти на Съвета на Европа и ОИСР, която да послужи като основа за изготвяне на законопроект. Проучването на добрите практики, разработването и обсъждането на концепция и предлагането на законодателни мерки за уреждане на лобистките дейности в Република България е заложено като мярка и в Пътната карта за изпълнение на Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България (2021 – 2027 г.), приета с Решение № 235 на Министерския съвет от 19 март 2021 г. Нуждата от регулация на лобизма се констатира и в доклада за Република България от Петия кръг на 5 оценка на Групата държави срещу корупцията (GRECO) към Съвета на Европа . В годишните си доклади относно върховенството на закона за 2021 г. и 2022 г. Европейската комисия продължава да напомня, че в България все още липсва специална нормативна уредба в областта на лобирането. В третия Годишен доклад за върховенството на закона за 2022 г. по отношение на ситуацията в България, Комисията акцентира за липсата на конкретно задължение за регистриране на лобистите или за деклариране на контакти между длъжностните лица и лобистите. В този контекст е 6 направена оценка за включването на ключови етапи за регулиране на лобистките дейности в Националния план за възстановяване и устойчивост, като в резултат на това се очаква приемането на законодателни мерки. 2 https://parliament.bg/bg/bills/ID/8383 3 https://parliament.bg/bg/bills/ID/8471 4 https://parliament.bg/bg/bills/ID/15283 5 https://www.justice.government.bg/home/index/b077ecd1-b550-475b-836c-2e48b648efa8 6 Съгласно чл. 2 от Регламент (ЕС) 2021/241 на ЕП и на Съвета от 12 февруари 2021 година за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост „ключови етапи и цели“ означава измерване на напредъка за постигането на дадена реформа или инвестиция, като ключовите етапи (milestones) са качествени постижения, а целите (targets) са количествени постижения. Ключовият етап „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ е част от Реформа C10.R2: Противодействие на корупцията. В НПВУ е предвидено законодателните мерки за регулиране на лобизма да се базират на добри практики от другите европейски държави, като съгласно подписаните между България и ЕК оперативни договорености за отчитане на изпълнението на етапа, следва да бъде приложено и копие на Концептуална бележка на добрите практики на други държави членки за регулиране на лобистки дейности. 3 III. Подготовка на Концепция за регулирането на лобистките дейности в Република България В изпълнение на поетия ангажимент в процеса по присъединяване към ОИСР за осигуряване на съответствие на националното законодателство с Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379) и в изпълнение на мярка „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ (Q4/2023), стълб „Справедлива България“, компонент „Бизнес среда“, от Националния план за възстановяване и устойчивост (одобрен с Решение № 203 от 7 април 2022 г. на Министерския съвет), в рамките на работна група в Министерството на правосъдието, е изготвен проект на Концепция за регулиране на лобистките дейности. Проектът на Концепция за регулиране на лобистките дейности в Република България е публикуван за обществени консултации на интернет страницата на Министерството на правосъдието и на Портала за обществени консултации за периода 17.11.2023 г. – 18.12.2023 г. В хода на обсъждането са проведени консултации с ЕК и ОИСР с цел идентифициране на подход за регулиране на лобистките дейности, съобразен с националния контекст. Проектът на Концепция е утвърден от министъра на правосъдието през м. юли 2024 г., като се цели да се дефинира предметния обхват на обществените отношения в областта на лобирането и те да бъдат уредени трайно и прозрачно с установени правила. Със заповед на министъра на правосъдието, съставът на работната група е актуализиран, а дейността – фокусирана върху подготовката на законопроект, с който да бъде намерен балансиран подход, отговарящ както на препоръките на ОИСР и ЕК, така и на постъпилите становища. IV. Проектът на Закон за прозрачност и почтеност в управлението създава правна уредба в следните направления: Дефиниране на понятията • Представителство на интереси: В съответствие със стандартите на ОИСР с настоящия законопроект е възприето разбирането, че представителството на интереси е всяка устна или писмена комуникация адресирана до: - Народното събрание, народните представители, експертите и съветниците към парламентарните комисии и парламентарните групи; - президента и вицепрезидента на Република България, техните съветници и секретари; - Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър- председателите, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети, включително съветниците и експертите към тях; - областните управители, кметовете, кметските наместници, председателите на общински съвети и общинските съветници, ръководителите и членовете на други публични институции, които имат правомощия да приемат или издават нормативни и общи административни актове, която се осъществява в полза на обществени, групови или частни интереси, с цел оказване на влияние при вземането на решения относно 4 създаването, изменението и съдържанието на нормативните актове, общите административни актове, стратегически планове, програми и други документи с такава характеристика – национални или на Европейския съюз, както и относно други актове, предвидени в закон. Със законопроекта се прави важното уточнение, че за представителство на интереси не се смята устна или писмена комуникация с посочените органи от страна на лица, заемащи публична длъжност, при осъществяване на правомощията им, както и осъществявана от физическо лице в полза на свой частен интерес. • Представител на интереси или заинтересовано лице: Представител на интереси или заинтересовано лице е всяко физическо или юридическо лице, включително негов клон, независимо от правната му форма, което в защита на обществен, групов или частен интерес се стреми да окаже влияние на изброените по-горе органи и лица. В дефиницията за представители на интереси се включват и групи от лица, изразяващи свой групов или обществен интерес, или частен интерес на някой от членовете. Не могат да бъдат представители на интереси лицата, които са адресати на представителство на интереси за времето докато изпълняват съответната длъжност, както и до една година от прекратяване на пълномощията, на служебното или на трудовото им правоотношение във връзка с изпълняваната от тях дейност. Не могат да бъдат представители на интереси служителите в администрациите на адресатите за времето докато изпълняват съответната длъжност. • Органи и лица, пред които се осъществява представителство на интереси: Кръгът от органи и лица, пред които се осъществява представителство на интереси е определен въз основа на правомощията им за подготовка, издаване или приемане на нормативни актове, общи административни актове, стратегически планове, програми и други документи с такава характеристика – национални или на Европейския съюз, както и на други актове, предвидени в закон. В тази връзка, като органи и лица, пред които се осъществява представителство на интереси са определени Народното събрание, народните представители, експертите и сътрудниците към парламентарните комисии и парламентарните групи; президента и вицепрезидента на Република България, техните съветници и секретари; Министерския съвет, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети, включително съветниците и експертите към тях; областните управители, кметовете, кметските наместници, председателите на общински съвети и общинските съветници, както и ръководителите и членовете на други публични институции с нормотворчески функции. • Принципи Предвижда се, че представителството на интереси се осъществява при спазване на принципите на откритост, прозрачност, отчетност, добросъвестност и почтеност, като значението и приложното поле на всеки от тях е очертано. 5 Проектът изисква съобразяване с тези принципи не само от страна на представителите на интереси, но, дори в по-голяма степен, от публичните институции, които имат задължението да осигурят открит и лесен достъп до обсъжданите актове, възможност за даване на становища по тях и отчитането им в работата по проектите. Според новите законодателни положения, личните срещи с представители на интереси ще се отразяват в календари за срещи на лицата, пред които се осъществява представителство на интереси. Календарите на срещите ще са свързани с регистъра за прозрачност. Всеки орган и лице, пред което се осъществява представителство на интереси следва да поддържа календар за проведените срещи с представители на интереси на страницата на съответната институция в интернет, в който се отразява датата на срещата, присъствалите лица, обсъжданата тема. Когато срещите по даден въпрос са повече от една, се описват всичките, като се посочва пореден номер на срещата. • Законодателен отпечатък: В съответствие със стандартите на ОИСР важно проявление на принципите на прозрачност и отчетност е създаването на законодателен отпечатък - проследяване, документиране и оповестяване на основните външни интервенции от началото до края на процеса по изготвяне на нормативните и други актове, уредени в чл. 3, ал. 1 от проекта. • Регистър за прозрачност: За осигуряване на прозрачност в процеса на вземане на решения със законопроекта е предвидено създаването на Регистър за прозрачност. На вписване в регистъра подлежат представителите на интереси само ако осъществяват представителство на интереси редовно по занятие; представителството на интереси се осъществява по търговски начин за трети лица или е възложено срещу възнаграждение. За яснота е предложена дефиниция на осъществяване на представителство на интереси редовно по занятие, а именно осъществяване на поне девет контакта с лице по чл. 5, ал. 1, проведени от едно физическо лице или от различни лица за едно юридическо лице, за период от три месеца. Уточнява се, че адресирането на изявление до повече от едно лица се смята за един контакт. Със законопроекта са предвидени изключения от изискванията за вписване в Регистъра за прозрачност с цел да не бъдат ограничавани конституционно гарантирани права. Вписването в регистъра се извършва самостоятелно, като не е предвидена проверка на редовността на вписаните обстоятелства, нито издаване на документ, удостоверяващ вписването. Това действие е важно проявление на принципа на добросъвестност и почтеност. Лицата предприемат в писване, когато сами преценят, че предпоставките за това са налице. В регистъра се посочват ограничени по обем данни са самите лица, за кръга на интереси, които представляват, дали са ангажирани от друг. Юридическите лица дават информация и за броя на лицата, които работят за тях като представители на интереси. Вписват се и отделните проекти, по които работи съответният представител на интереси, с кого влиза в комуникация, като не се посочва всеки контакт, а само общият им брой. 6 Предвижда се представителят на интереси да посочи в годишния си доклад за дейността и във финансовите отчети сумата, изразходвана за представителство на интереси и нейните източници. С вписването в регистъра, представителят на интереси ще има право да получава информация от лицата и органите за подготвяни проекти на нормативни актове в посочени в регистъра области на интерес за лицето; да бъде канен за участие в работни групи за изготвяне на проекти за нормативни актове, срещи и други форуми в областите на интерес; да получава разрешения от държавни или общински органи и институции за достъп до обсъждания по въпроси, свързани с неговите обявени интереси, при условие че това не противоречи на разпоредбите на специалните закони и други нормативни актове, регламентиращи дейността на тези органи и институции. Регистърът ще осигурява възможност за извършване на справки. • Приемане на етични правила/правила за поведение: Със законопроекта се предвижда в съответствие с принципа на добросъвестност и почтеност, представителите на интереси и техните адресати да действат по начин, който отговаря на най-високите стандарти за професионализъм и в съответствие с етичните правила за осъществяване на представителство на интереси. Предвиден е шестмесечен срок от влизането в сила на закона, в който Народното събрание, Министерският съвет, президентът и общинските съвети да приемат етични правила за осъществяване на представителство на интереси. • Орган, който е оправомощен да поддържа регистър, да упражнява контрол и да налага санкции при нарушения: Със законопроекта като подходящ орган, към който да бъде създаден регистърът за прозрачност е предвидена Сметната палата, а на нейния председател са възложени функции по контрол на лицата, занимаващи се с представителство на интереси. Основа за това решение дава не само високата степен на независимост и обществено доверие в Сметната палата, но и успешното изпълнение от нейна страна на сходни функции, възложени с други специални закони, напр. Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности (отм.), Изборния кодекс, съгласно който Единният публичен регистър на партиите, коалициите и инициативните комитети се създава в Сметната палата. За нарушение на задълженията, свързани с вписване в регистъра, са предвидени административни наказания, които ще се налагат от председателя на Сметната палата или определени от него длъжностни лица. Като се отчита, че уредбата на представителство на интереси е напълно нова за нашето общество и е необходимо време за нейното осмисляне и приемане, е предвидено, че през първата година от прилагане на закона няма да бъдат налагани предвидените в него санкции. V. Цели, които се поставят с приемането на проекта на Закон за прозрачност и почтеност в управлението: 1. Укрепване на общественото доверие към публичната власт, посредством осигуряването на стандарти и процедури, които гарантират прозрачност и отчетност при вземането на решения; 7 2. Регламентиране на прозрачността и публичността на представителството на интереси като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси; 3. Подобряване качеството на публичната среда чрез стимулиране на активно участие на гражданите и бизнеса по всички теми на публичния дневен ред; 4. Улесняване на достъпа до процесите по формулиране политики чрез осигуряване на прозрачност в процеса на вземане на решения. Съгласно Програмата за управление на Република България за периода 2025 г. - 2029 г., приета с Решение № 91 на Министерския съвет 24 февруари 2025 г., сред основните приоритети в управлението на страната е гарантиране на демократичния правов ред и защита на парламентарната демокрация - укрепване на институциите и освобождаването им от корупционно влияние чрез провеждане на антикорупционна политика и реформи в правосъдната система, гарантиране на честни и свободни избори, отстояване на стандартите за защита на човешките права и международния правов ред. В съответствие с това, в сектор „Правосъдие“ е формулирана специфична цел „Създаване на правила и стандарт за лобизма, в т.ч. и осигуряване на прозрачност и почтеност в лобирането“. Изготвянето на проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението е в изпълнение на така поетия ангажимент. VI. Очакваните резултати от прилагането на закона са: 1. Повишено доверие в процесите по формулиране политики чрез осигурена прозрачност в процеса на вземане на решения; 2. Насърчаване на активното участие на гражданите и бизнеса по всички теми от публичния дневен ред; 3. Улеснен достъп до процесите по формулиране политики чрез осигуряване на прозрачност в процеса на вземане на решения. VII. Финансови и други средства, необходими за прилагането на новата уредба За прилагане на новата правна уредба е необходимо да се осигури финансиране за изграждане на регистъра за прозрачност и за неговото функциониране. Предложеният проект на нормативен акт води до въздействие върху държавния бюджет. VIII. Анализ за съответствие с правото на Европейския съюз и други изисквания Проектът на Закон за прозрачност и почтеност в управлението не съдържа разпоредби, транспониращи актове на Европейския съюз, поради което не е приложена таблица за съответствие с правото на Европейския съюз. Законопроектът не съдържа разпоредби, свързани с въвеждането на регулаторни режими. 8

2025 Доклад за цялостна предварителна оценка на въздействието на проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението … Период на извършване: юли 2025 г. - август 2025 г. (Образецът е одобрен от Съвета за административната реформа на 03 септември 2020 г.) Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Съдържание 1. Съдържание……………………………………………………………………………...2 2. Описание на проблема/ите............................................................................... 5 3. Заинтересовани страни .................................................................................. 16 4. Цели.................................................................................................................. 17 5. Варианти на действие .................................................................................... 17 6. Анализ на въздействията............................................................................... 26 6.1. Определяне на икономическите, социални и екологични въздействия………………………………………………………………………………..26 6.2. Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти ................................................................................................................... .43 6.2.1. Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 1:.............................................................. 43 6.3. Количествена оценка на най-значимите въздействия и на специфичните им аспекти .................................................................................... 47 6.4. Административна тежест......................................................................... 48 6.5. Оценка на въздействието върху малките и средните предприятия (МСП - тест) ……………..……………………………………………………………......51 6.6. Описание на разходите и ползите върху заинтересованите страни....51 7. Сравняване на вариантите ............................................................................ 52 7.1. Сравняване на ключовите положителни и отрицателни въздействия на всеки вариант......................................................................................................... 52 7.2. Сравняване на изследваните варианти................................................. 52 7.3. Класиране на вариантите и идентифициране на препоръчителен вариант ................................................................................................................... 53 8. Препоръчителен вариант............................................................................... 55 9. Обществени консултации............................................................................... 55 10. Последваща оценка на въздействието ...................................................... 77 11. Източници .................................................................................................... 78 12. Приложения ................................................................................................. 79 2 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението [Структурата, представена в настоящия образец е в изпълнение на чл. 22, ал. 2 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието] Списък на използваните съкращения Списък на таблиците Таблица № Заглавие/описание на таблицата Таблица 1 Варианти на действие Таблица 2 Икономически въздействия на вариант 0 „Без действие“ Таблица 3 Икономически въздействия на вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ Таблица 4 Икономически въздействия на вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ Таблица 5 Социални въздействия на вариант 0 „Без действие“ 3 | Страница Съкращение Пълно наименование ОИСР Организация за икономическо сътрудничество и развитие ЕК Европейска комисия ЕС Европейски съюз НПВУ Национален план за възстановяване и устойчивост ЗНА Закон за нормативните актове ЗЮЛНЦ Закон за юридическите лица с нестопанска цел КРБ Конституция на Република България МС Министерски съвет МСП Малки и средни предприятия НС Народно събрание НПО Неправителствени организации ОВ Оценка на въздействието GRECO Групата държави срещу корупцията РМС Решение на Министерския съвет ФЛ Физически лица ЮЛ Юридически лица НОМИОВ Наредба оценка за обхвата и методологията за извършване на на въздействието Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Таблица 6 Социални въздействия на вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ Таблица 7 Социални въздействия на вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ Таблица 8 Екологични въздействия на вариант 0 „Без действие“ Таблица 9 Екологични въздействия на вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ Таблица 10 Екологични въздействия на вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ Таблица 11 Специфични въздействия на вариант 0 „Без действие“ Таблица 12 Специфични въздействия на вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ Таблица 13 Специфични въздействия на вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ Таблица 14 Качествена оценка на по-значимите въздействия и специалните им аспекти при вариант 0 „Без действие“ Таблица 15 Качествена оценка на по-значимите въздействия и специалните им аспекти при вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ Таблица 16 Качествена оценка на по-значимите въздействия и специалните им аспекти при вариант 2 „Предприемане на организационни мерки * Този образец на доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието е изготвен с цел определяне на структурата на докладите от извършени оценки и да определи необходимите им реквизити. ** С образеца се цели и унифициране на подходите по оформяне на докладите, като екипът, извършващ оценката на въздействие, свободно може да видоизменя и допълва включените реквизити съобразно спецификата на извършваната оценка. *** Образецът детайлизира предвиденото в Закона за нормативните актове, Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието и Ръководството за извършване на предварителна оценка на 4 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението въздействието, прието с Решение № 728 на Министерския съвет от 05 декември 2019 г. 2. Описание на проблема/ите Проблем 1. Липса на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси. Свободният и открит достъп на обществото до управлението в най-широк смисъл, включително до законодателната и изпълнителната власт с оглед на защитата на различни легитимни интереси и цели е съществен елемент от ефективното функциониране на демокрацията в съвременните общества. Участието на гражданите в процеса на подготовка и вземане на управленски решения и формулиране на политики се осъществява чрез различни форми на представителство и начини на въздействие върху публичните власти като застъпничество, консултиране чрез предоставяне на информация и експертиза, представяне на становища по конкретни въпроси от обществения дневен ред и пр. Такава легитимна практика е и лобирането пред публичните власти в полза на заинтересованите лица и групи при формулиране на политики и вземане на решения от оправомощените органи. Въпреки че лобирането само по себе си се приема за легитимна дейност, когато се извършва при неравнопоставени условия и по непрозрачен начин, може да се превърне в нелегитимно влияние. Използването на значим финансов ресурс за целите на една лобистка кампания би могло да „заглуши“ застъпничеството за други групови и обществени интереси при формулирането на публичните политики. Именно за да се поддържа равнопоставеност в представителството на различните категории интереси – обществени, групови и частни, водеща тенденция сред страните-членки на Европейския съюз (ЕС) и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) е прилагането на ясни правила за прозрачност на лобистката дейност и ангажимент на публичните институции да способстват за равнопоставената конкуренция на интереси в обществения живот. От тази гледна точка все по-нарастваща е необходимостта от изграждане на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики 5 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси. Лобизмът по своята същност е важен инструмент за противодействие на корупционните практики, тъй като препятства нерегламентираните начини за въздействие върху оправомощените представители на публичната власт от заинтересовани участници (граждани, бизнес и др.), които са публично невидими и непроследими. Лобирането позволява по предвидим, точно уреден и конкурентен начин да се осъществява взаимодействие между заинтересованите граждани и организации и институциите по повод на техни решения и конкретни политики. Основна отлика между прозрачното, регулирано лобиране и нелегитимното лобиране или лобиране при неравнопоставени условия е в публичността на аргументацията, проследимостта на контактите между лобистите и представителите на публичната власт, видимостта към действителните аргументи и основания за взетите решения. Прозрачното и регулирано лобиране следва да се развива на основата на ясни процедури. Регулацията цели да се преодолеят опитите за неправомерно или неравноправно въздействие от заинтересовани организации и лица спрямо представителите на властта, да създаде ред за коректно и прозрачно осъществяване на контакти между представителите на публичната власт и заинтересованите страни по повод на теми от техен интерес. Липсата на уредба по същество стимулира нередностите във взаимодействието и не позволява проследяване на процеса по вземане на решения, както и събиране на статистическа информация. Отсъствието на гаранции за прозрачност при взаимодействието между заинтересованите страни и държавните институции води до натоварване на понятието за лобизъм с негативно съдържание и до асоциирането му с корупция. Съответно създаването на правила за легитимно лобиране като начин за взаимодействие между заинтересованите страни и публичната власт ще, препятства корупционните практики и ще доведе до преодоляване на негативния контекст на понятието. В този смисъл законопроектът, уреждащ лобизма, е практически антикорупционен инструмент, с който страната ни не само изпълнява конкретни предписания по пътя ни към присъединяване към ОИСР, но също така подобрява качеството на публичната среда чрез стимулиране на активно участие на гражданите и бизнеса по всички теми на публичния дневен ред. 6 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Към настоящия момент в Република България не е налице законодателство, което регулира лобистките дейности по същество. През последните 20 години темата се появява неколкократно в българския обществен и политически дневен ред. Могат да бъдат посочени следните законодателни предложения, подготвени с цел създаване на нормативна уредба за лобистките дейности: - Законопроект за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност със сигнатура № 254-01-66 от 23.07.2002 г.1; - Законопроект за публичност на лобистката дейност със сигнатура № 854-01-50 от 16.05.2008 г.2; - Законопроект за лобистката дейност със сигнатура № 853-16-13 от 24.10.2008 г.3; - Законопроект за публичност на лобизма със сигнатура № 554-01-53 от 19.03.2015 г. 4 Посочените законопроекти не са приети от Народното събрание, като на неговата интернет страница е достъпно информационно досие за тях. Въпросът за регулиране на лобистките дейности е поставен отново на дневен ред с Плана за изпълнение на мерки в отговор на препоръките и посочените предизвикателства, съдържащи се в Доклада на Европейската комисия (ЕК) от 30 септември 2020 г. относно върховенството на закона за 2020 г., одобрен с Решение на Министерския съвет № 806 от 6 ноември 2020 г. В изпълнение на решението на Министерския съвет е сформирана работна група, която да проучи добрите европейски практики в областта на регулирането на лобизма и да изготви концепция за регулация на лобизма в съответствие с препоръките на ЕК и действащите международни стандарти на Съвета на Европа и ОИСР, която да послужи като основа за изготвяне на законопроект. Проучването на добрите практики, разработването и обсъждането на концепция и предлагането на законодателни мерки за уреждане на лобистките дейности в Република България е заложено като мярка и в Пътната карта за изпълнение на Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България (2021 – 2027 г.), приета с Решение № 235 на Министерския съвет от 19 март 2021 г. Нуждата от регулация на лобизма се констатира и в доклада за Република България от 1 https://parliament.bg/bg/bills/ID/10431 2 https://parliament.bg/bg/bills/ID/8383 3 https://parliament.bg/bg/bills/ID/8471 4 https://parliament.bg/bg/bills/ID/15283 7 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Петия кръг на оценка на Групата държави срещу корупцията (GRECO) към Съвета на Европа5. В годишните си доклади относно върховенството на закона за 2021 г. и 2022 г. Европейската комисия продължава да напомня, че в България все още липсва специална нормативна уредба в областта на лобирането. В третия Годишен доклад за върховенството на закона за 2022 г. по отношение на ситуацията в България, Комисията акцентира за липсата на конкретно задължение за регистриране на лобистите или за деклариране на контакти между длъжностните лица и лобистите. В този контекст е направена оценка за включването на ключови етапи6 за регулиране на лобистките дейности в Националния план за възстановяване и устойчивост, като в резултат на това се очаква приемането на законодателни мерки. В процеса по присъединяване към ОИСР, България е поела ангажимент за осигуряване на съответствие на националното законодателство с препоръките на Организацията и в частност с Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379). Препоръката за прозрачност и почтеност в лобирането и оказването на влияние е приета от Съвета на ОИСР на 18 февруари 2010 г. (под името „Препоръка за принципите на прозрачност и почтеност при лобирането“) по предложение на Комитета по публично управление (КПУ). Препоръката е първият международен стандарт, който разглежда рисковете, свързани с прозрачността и почтеността при лобистките практики. Препоръката е преразгледана от Съвета на ОИСР, който заседава на министерско равнище на 3 май 2024 г., за да отрази променящия се пейзаж на лобирането и влиянието и да помогне на участниците в правителството, бизнеса и гражданското общество да укрепят рамките за прозрачност и почтеност при изготвянето на политики. Констатирана е необходимост от международен стандарт за лобирането. Участниците в лобирането и оказването на влияние представляват валидни интереси и предоставят на вниманието на създателите на политики така необходимите прозрения и данни по всички политически въпроси. 5 https://www.justice.government.bg/home/index/b077ecd1-b550-475b-836c-2e48b648efa8 6 Съгласно чл. 2 от Регламент (ЕС) 2021/241 на ЕП и на Съвета от 12 февруари 2021 година за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост „ключови етапи и цели“ означава измерване на напредъка за постигането на дадена реформа или инвестиция, като ключовите етапи (milestones) са качествени постижения, а целите (targets) са количествени постижения. Ключовият етап „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ е част от Реформа C10.R2: Противодействие на корупцията. В НПВУ е предвидено законодателните мерки за регулиране на лобизма да се базират на добри практики от другите европейски държави, като съгласно подписаните между България и ЕК оперативни договорености за отчитане на изпълнението на етапа, следва да бъде приложено и копие на Концептуална бележка на добрите практики на други държави членки за регулиране на лобистки дейности. 8 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Подобен приобщаващ процес на изготвяне на политики предоставя възможности за по-информирани и в крайна сметка по-добри политики. Данните обаче показват, че процесът на изготвяне на политики не винаги е приобщаващ. Понякога може да се наблюдава монополно влияние на тези, които са финансово и политически силни, за сметка на тези, които разполагат с по-малко ресурси. Доказателствата показват също, че политиките могат да бъдат неправомерно повлияни чрез предоставяне на пристрастни или лъжливи доказателства или данни, както и чрез манипулиране на общественото мнение. Публични политики, които са погрешно информирани и отговарят само на нуждите на група със специални интереси, могат в крайна сметка да доведат до политики, които не винаги са от полза за обществото. По този начин разработването на препоръката е част от широк набор от инициативи на ОИСР, предизвикани от финансовата криза от 2008 г., за определяне на стандарти за по-силна, по-чиста и по-справедлива икономика и за избягване на вземането на политически решения в интерес на по-силните във финансово и политическо отношение. Препоръката е разработена от Комитета по публично управление (КПУ) въз основа на прегледани данни и опит в областта на държавното регулиране и саморегулирането от страна на лобистите. Тя също така отразява мненията на широк кръг органи на ОИСР и заинтересовани страни, с които КПУ се консултира, включително законодатели, представители на частния сектор, лобистки асоциации, организации на гражданското общество, синдикати, мозъчни тръстове и международни организации. В съответствие със заключенията на доклада до Съвета от 2021 г. препоръката е преразгледана през 2024 г., за да се увеличи нейната значимост и въздействие. Преразглеждането отразява заключенията от Доклада от 2021 г.7 и последвалата обширна обратна връзка от съответните политически общности на ОИСР, както и обществената консултация и консултацията със заинтересованите страни, която беше проведена през ноември-декември 2022 г. Целта на преразглеждането е да се предоставят конкретни насоки за правителствата относно изграждането или укрепването на съгласувана, всеобхватна, ефективна и приложима система за ограничаване на рисковете от неправомерно влияние и монополно положение при вземането на решения в публичния сектор, съобразена с по-широките политически и регулаторни рамки, и да се гарантира нейното правилно прилагане, спазване и преглед. 7 https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2021/05/lobbying-in-the-21st- century_bb7a371a/c6d8eff8-en.pdf 9 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Препоръката е от ключово значение за повишаване на осведомеността и популяризиране на значението на стандартите за лобиране, както за осигуряване на прозрачността и почтеността при вземането на решения в публичния сектор. Съгласно изготвената самооценка по Препоръката за съответствие на националното законодателство, политиките и практиките на Република България са в частично съответствие: Актуалният преглед на нормативната уредба, относима към осигуряване на съответствието на националното законодателство с принципите за прозрачност и почтеност в лобирането, залегнали в Препоръката8, показва следното: Едно от изискванията на Препоръката, е изграждането на ефективна и справедлива рамка за откритост и достъп, като на всички заинтересовани страни държавите следва да осигурят справедлив и равен достъп до разработването и прилагането на публични политики. Относими към тази препоръка са различни актове на националното законодателство: - Законът за нормативните актове (ЗНА) урежда общите правила за подготовката, издаването и прилагането на нормативните актове. Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В процеса по изработване на проект на нормативен акт задължително се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. За тази цел през 2008 г. е създаден Портал за обществени консултации – https://strategy.bg/. За улесняване на обществените консултации са разработени стандарти за тяхното провеждане. Обществените консултации са двупосочен процес на комуникация между органите на властта и гражданите, чрез който и двете страни се информират за своите гледни точки по въпроси и предложения при изготвянето на нормативни и ненормативни актове, което осигурява на гражданите и юридическите лица възможността да влияят на решенията, вземани от държавните органи. Провеждането на обществени консултации е предвидено като изискване както в нормативни актове с общ характер и хоризонтално действие, така и в множество нормативни актове, чиито предмет е ограничен в рамките на определен отрасъл. 8 ОИСР, Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането, OECD/LEGAL/0379; Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying [OECD/LEGAL/0379]; https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379. 10 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението От 2006 г. институциите предприемат редица инициативи за по- ефективно включване на гражданите в управленския процес. През 2007 г. (в сила от 2008 г.) са приети и законодателни промени, предвиждащи задължение за публикуване на проектите за нормативни актове преди тяхното приемане, като на заинтересованите лица е предоставена възможност от най- малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. През 2016 г. бе усъвършенствана процедурата за провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица при изработването на проекти на нормативни актове и при извършването на предварителна оценка на въздействието. Минималният срок за предложения и становища е увеличен на 30 дни, като само в изключителни случаи и мотивирано се допуска определяне на по-кратък срок, който обаче не може да бъде по-малко от 14 дни. - Законът за администрацията (ЗА) определя общите принципи, въз основа на които администрацията осъществява своята дейност, както и задължението на органите на държавната власт да извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество. ЗА регламентира и реда, условията и организационните форми, чрез които Министерският съвет, министрите, председателите на държавни агенции и изпълнителните директори на изпълнителни агенции могат да създават консултативни органи, с възможност да включват и представители на граждански организации. Съгласно ЗА Министерският съвет може да сформира съвети като постоянни консултативни органи на правителството, които гарантират координация в рамките на изпълнителната власт, както и сътрудничество с останалите органи на властта, органите на местното самоуправление и неправителствените организации при формулирането и прилагането на националната политика в съответната област или по особено важни въпроси от обществено значение. Според Препоръката държавите следва да осигурят адекватна степен на прозрачност, за да гарантират, че публичните служители, гражданите и бизнесът могат да получат достатъчно информация за лобистките дейности. Съгласно действащата нормативна уредба: - За постигане на адекватна степен на прозрачност по отношение на финансирането на политическата дейност в Закона за политическите партии в периода 2000-2011 г. са въведени важни промени в уредбата на посочената дейност. В съответствие с броя на получените гласове, парламентарно представените партии и коалиции получават бюджетна субсидия. Бюджетна субсидия получават и политическите партии, събрали най-малко едно на сто 11 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението от гласовете на последните парламентарни избори. Размерът на държавната субсидия се определя ежегодно от Народното събрание със Закона за държавния бюджет. Годишните отчети за разходите на политическите партии следва да се подадат до 31 март на следващата година към Сметната палата. Партия, която не подаде своя годишен отчет, се лишава от държавна субсидия и от възможност за участие в следващи избори. Наложено е и изискване за публикуване на списък със спонсорите и даренията. Забранени са даренията от юридически лица. - В Закона за противодействие на корупцията (ЗПК) (обн., ДВ, бр. 84 от 6 октомври 2023 г.) е предвидено задължение всички лица, заемащи публични длъжности, изчерпателно изброени в чл. 6, ал. 1, т. 1-52 от ЗПК, да подават декларации за имущество и интереси. Лицата, заемащи публични длъжности, подават декларация за имущество и интереси и декларация за промяна в декларираните в нея обстоятелства в частта за интересите и за произхода на средствата при предсрочно погасяване на задължения и кредити. Задължените лица подават пред Комисията за противодействие на корупцията декларации за имущество и интереси при встъпване в длъжност (встъпителна декларация); ежегодна декларация; при освобождаване от длъжност (финална декларация); при изтичане на една година след подаване на финалната декларация (втора финална декларация); декларация при промяна в декларираните обстоятелства в частта за интересите и за произхода на средствата при предсрочно погасяване на задължения и кредити. Задължените лица декларират също имуществото и доходите на своите съпрузи, освен при фактическа раздяла. Декларират се и имуществото и доходите на лицата, с които заемащите публични длъжности се намират във фактическо съжителство на съпружески начала. Подлежат на деклариране и имуществото и доходите на ненавършилите пълнолетие деца, освен когато задълженото лице не упражнява родителски права. В глава осма „Конфликт на интереси“, раздел II са регламентирани забрани и ограничения, свързани с изпълнението на публична длъжност (чл. 12 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 76 и чл. 77)9. В раздел IV от същата глава са регламентирани ограниченията след освобождаване от публична длъжност (чл. 86 и чл. 87)10. - В Правилника за организацията и дейността на Народното събрание се предвижда, че законопроектите с мотивите към тях и предварителната оценка на въздействието, внесени до председателя на Народното събрание, се регистрират незабавно в публичен регистър „Законопроекти“ - https://www.parliament.bg/bg/bills. За всеки законопроект се образува информационно досие, което отразява процеса на обсъждане на проекта в Народното събрание и се попълва служебно до приемането или отхвърлянето му. 9 Чл. 76. Лице, заемащо публична длъжност, няма право да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес. Такова лице няма право да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба. Чл. 77. (1) Лице, заемащо публична длъжност, няма право да се разпорежда с държавно или общинско имущество, да разходва бюджетни средства, включително средства от фондове, принадлежащи на Европейския съюз или предоставени от Европейския съюз на българската държава, да издава удостоверения, разрешения или лицензии или да осъществява контрол по тези дейности в интерес на юридически лица с нестопанска цел, търговски дружества или кооперации, в които то или свързани с него лица са членове на орган на управление или контрол, управители, съдружници или притежават дялове или акции. (2) Забраната по ал. 1 се прилага и по отношение на свързани със заемащия публичната длъжност лица, които са еднолични търговци. (3) Лице, заемащо публична длъжност, няма право да извършва дейностите по ал. 1 и в интерес на юридически лица с нестопанска цел, търговски дружества или кооперации, в които то е било член на орган на управление или контрол, управител, съдружник или е притежавало дялове или акции една година преди датата на избирането или назначаването му, или докато заема длъжността. 10 Чл. 86. (1) Лице, което е заемало публична длъжност, няма право в продължение на една година от освобождаването му от длъжност да сключва трудови договори, договори за консултантски услуги или други договори за изпълнение на ръководни или контролни функции с търговските дружества, едноличните търговци, кооперациите или юридическите лица с нестопанска цел, по отношение на които в последната една година от изпълнението на правомощията или задълженията си по служба е осъществявало действия по разпореждане, регулиране или контрол или е сключвало договори с тях, както и да е съдружник, да притежава дялове или акции, да е управител или член на орган на управление или контрол на такива търговски дружества, кооперации или юридически лица с нестопанска цел. (2) Ограниченията се прилагат и за търговските дружества, свързани с дружествата по ал. 1. Чл. 87. (1) Лице, заемало публична длъжност, което в последната една година от изпълнението на правомощията или задълженията си по служба е участвало в провеждането на процедури за обществени поръчки или в процедури, свързани с предоставяне на средства от фондове, принадлежащи на Европейския съюз или предоставени от Европейския съюз на българската държава, няма право в продължение на една година от освобождаването си от длъжност да участва или да представлява физическо или юридическо лице в такива процедури пред институцията, в която е заемало длъжността, или пред контролирано от нея юридическо лице. (2) Забраната за участие в процедури за обществени поръчки или в процедури, свързани с предоставяне на средства от фондове, принадлежащи на Европейския съюз или предоставени от Европейския съюз на българската държава, се прилага и за юридическо лице, в което лицето по ал. 1 е станало съдружник, притежава дялове или е управител или член на орган на управление или контрол след освобождаването му от длъжност. 13 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението - При определени обстоятелства съществува опасност лобирането да се доближи до търговия с влияние, което е престъпление в много страни, включително в България. Страната ни криминализира както активната, така и пасивната търговия с влияние – чл. 304б от Наказателния кодекс, което е в съответствие с действащите международни актове за борба с корупцията. Според Препоръката държавите следва да насърчават култура на почтеност в публичните организации и вземането на решения, като предоставят ясни правила и насоки за поведение на държавните служители. - През 2020 г. е приет Кодекс за поведение на служителите в държавната администрация, с който се определят правилата за поведение на служителите в държавната администрация и има за цел да повиши общественото доверие в техния професионализъм и морал, както и да издигне престижа на държавната служба. В съответствие с кодекса служителите в държавната администрация следва да изпълняват своите задължения, да осъществяват своята дейност при спазване на принципите за законност, безпристрастност, политически неутралитет и отчетност, както и да не допускат поведение, което ги въвлича в корупция. При неспазване на нормите на поведение в този кодекс служителите в държавната администрация носят дисциплинарна отговорност съгласно Закона за държавния служител и Кодекса на труда. - През 2023 г. е приет Закон за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения, с който се уреждат условията, редът и мерките за защита на лицата в публичния и в частния сектор, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения на българското законодателство или на актове на Европейския съюз, които застрашават или увреждат обществения интерес, както и редът и условията за подаване и разглеждане на такива сигнали или публично оповестена информация. Законът се прилага и за лица, свързани с лицата, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения. Насърчаването на служителите да съобщават за нередности и защитата им, когато го правят, е от съществено значение за защитата на обществения интерес и за насърчаване на културата на публична отчетност и почтеност. Разгледаната нормативна уредба показва системен подход на националния законодател за осигуряване на публичност и прозрачност при разработването и прилагането на публични политики. Посочените нормативни актове макар да уреждат отделни аспекти на публичността, не са насочени към създаване на цялостна правна уредба на лобизма. Направеният в самооценката анализ 14 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението показва, че нормативното регулиране на лобизма (представителството на интереси) е извън предмета на изброените по- горе нормативни актове. В тях той не е дефиниран, нито са уредени условията, при които се осъществява, и изискванията към тази дейност. Ето защо е констатирана необходимост от предприемане на последващи действия, които да осигурят съответствие с Препоръката по същество, като е възприето виждането, че трябва да бъде изработен самостоятелен нормативен акт. Така ще се осигури цялостна и единна уредба на обществените отношения, свързани с лобирането и ще се избегне се трудно преодолимият проблем с намиране на систематичното място на новата обща уредба, която трябва да бъде създадена, наред със съществуващите правила относно публичността на актовете на държавната и местната власт, които се съдържат в Закона за нормативните актове, Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, Закона за местното самоуправление и местната администрация, Административно процесуалния кодекс. Като се оценява тяхната важност и практическа полезност, се предвижда да бъде приложен методът на препращане към тях. В изпълнение на поетия ангажимент в процеса по присъединяване към ОИСР за осигуряване на съответствие на националното законодателство с Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379) и в изпълнение на мярка „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ (Q4/2023), стълб „Справедлива България“, компонент „Бизнес среда“, от Националния план за възстановяване и устойчивост (одобрен с Решение № 203 от 7 април 2022 г. на Министерския съвет) в рамките на работна група в Министерството на правосъдието е изготвен проект на Концепция за регулиране на лобистките дейности. Проектът на Концепция за регулиране на лобистките дейности в Република България е публикуван за обществени консултации на интернет страницата на Министерството на правосъдието и на Портала за обществени консултации за периода 17.11.2023 г. – 18.12.2023 г. В хода на обсъждането са проведени консултации с ЕК и ОИСР с цел идентифициране на подход за регулиране на лобистките дейности, съобразен с националния контекст. Проектът на Концепция е утвърден от министъра на правосъдието през м. юли 2024 г., като се цели да се дефинира предметният обхват на 15 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението обществените отношения в областта на лобирането и те да бъдат уредени трайно и прозрачно с установени правила. Със заповед на министъра на правосъдието съставът на работната група е актуализиран, а дейността – фокусирана върху подготовката на законопроект, с който да бъде намерен балансиран подход, отговарящ както на препоръките на ОИСР и ЕК, така и на постъпилите становища. 3. Заинтересовани страни I. Органи и лица, пред които се осъществява представителство на интереси: 1. Народното събрание, народните представители, експертите и сътрудниците към парламентарните комисии и парламентарните групи; 2. президента и вицепрезидента на Република България, техните съветници и секретари; 3. Министерския съвет, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети, включително съветниците и експертите към тях; 4. областните управители, кметовете, кметските наместници, председателите на общински съвети и общинските съветници; 5. ръководителите и членовете на други публични институции, които имат правомощия да приемат или издават нормативни и общи административни актове в определени области. II. Представители на интереси или заинтересовани лица: 1. физически или юридически лица, които в защита на обществен, групов или частен интерес се стремят да окажат влияние на изброените по-горе органи и лица. 2. групи от лица, изразяващи свой групов или обществен интерес, или частен интерес на някой от членовете. Поради широкия кръг на органите и лицата, които могат да бъдат заинтересовани в един или друг момент от служебната, професионалната или личната си дейност, не е възможно да се посочи точен брой. 16 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 4. Цели Обща цел: Създаване на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси. Конкретна цел 1: Укрепване на общественото доверие към публичната власт. Оперативна цел 1: Осигуряване на стандарти и процедури, които гарантират прозрачност и отчетност при вземането на решения. Конкретна цел 2: Подобряване качеството на публичната среда. Оперативна цел 2.1.: Подобряване на качеството на регулиране на обществените отношения посредством нормативни и общи административни актове. Оперативна цел 2.2.: Стимулиране на активно участие на гражданите и бизнеса по всички теми на публичния дневен ред. Както общата, така и конкретните, и оперативните цели следва да бъдат постигнати в рамките на пет години от влизане в сила на законодателните изменения. С оглед на спецификите на предмета на регулиране (приемане на нормативни и общи административни актове) не е възможно да се предвидят конкретни статистически показатели. 5. Варианти на действие ВАРИАНТ „БЕЗ ДЕЙСТВИЕ“ : При вариант „Без действие“ ще се запази съществуващото положение. Няма да бъдат изпълнени поетите от страната ангажименти: - в процеса по присъединяване към ОИСР за осигуряване на съответствие на националното законодателство с Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379); 17 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението - за изпълнение на мярка „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ (Q4/2023), стълб „Справедлива България“, компонент „Бизнес среда“, от Националния план за възстановяване и устойчивост (одобрен с Решение № 203 от 7 април 2022 г. на Министерския съвет; - препоръките на Европейската комисия в докладите относно върховенството на закона; Липсата на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България ще позволи представителството на интереси да се извършва при неравнопоставени условия и по непрозрачен начин. Липсата на ясни правила за прозрачност на лобистката дейност ще препятства равнопоставената конкуренция на интереси в обществения живот и ще отнеме възможността по законен начин да се осъществяват контактите между представителите на публичната власт и заинтересованите страни по повод на теми от техен интерес. Няма да се осъществи проследимост на процеса по вземане на решения и няма да се препятстват нередностите във взаимодействието между гражданите и бизнеса, от една страна, и представителите на публичната власт, от друга. Това от своя страна ще има отрицателно въздействие върху икономическата стабилност и инвестиционния климат в страната, което ще доведе до репутационни рискове, спад в доверието, отблъскване на чуждестранните инвестиции и цялостни негативни въздействия върху гражданите и обществото. Доколкото регламентирането на представителството на интереси по своята същност е важен инструмент за противодействие на корупционните практики, тъй като препятства нерегламентираните начини за въздействие върху оправомощените представители на публичната власт от заинтересовани участници (граждани, бизнес и др.), които са публично невидими и непроследими, дотолкова липсата на такава регулация може да доведе до липса на мотивация на гражданите да съдействат за ограничаването на корупцията и съответно до намаляване на доверието и уважението към правния ред и органите, които са призовани да го гарантират. При този вариант няма да бъде осигурена възможност за постигане на целите, посочени в т. 4 от настоящата оценка на въздействие. 18 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението ВАРИАНТ 1 - „ПРИЕМАНЕ НА ЗАКОН ЗА ПРОЗРАЧНОСТ И ПОЧТЕНОСТ В УПРАВЛЕНИЕТО“ Вариантът се състои в приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението. Уредбата на представителството на интереси има за цел да го легитимира, като създаде правила за осъществяване на взаимодействие между заинтересованите граждани и организации и институциите по повод на техни решения и конкретни политики. Основна отлика между прозрачното, регулирано представителство на интереси по смисъла на настоящия законопроект и нелегитимното представителство на интереси или представителство на интереси при неравнопоставени условия е в публичността на аргументацията, проследимостта на контактите между представителите на интереси и представителите на публичната власт, видимостта на действителните аргументи и основания за взетите решения. Очертаните характеристики на отношенията в сферата на лобирането показват необходимост същите да бъдат уредени трайно посредством нормативни правила. Цялостното и прецизно уреждане на тези въпроси ще внесе повече прозрачност и отчетност в дейността на държавните органи и органите на местното самоуправление при осъществяване на правомощията им, ще очертае ясно границата между лобирането като допустима дейност, подчинена на установен от законодателя регламент и преследваща легитимна цел, и ще го разграничи от недопустимите корупционни практики, санкционирани от закона и тежко увреждащи обществения интерес.11 За да се преодолее съществуващата негативна нагласа към думата „лобизъм“, в законопроекта като синоним се използва изразът „представителство на интереси“. С приемането на закона ще се постигне повишено доверие в процесите по формулиране политики чрез осигурена прозрачност в процеса на вземане на решения. За целта проектът на Закон за прозрачност и почтеност в управлението създава правна уредба в следните направления: Дефиниране на понятията • Представителство на интереси: В съответствие със стандартите на ОИСР с настоящия законопроект е възприето разбирането, че представителството на интереси е всяка устна или писмена комуникация, адресирана до: 11 Вж. Цакова, Ивка. Лобизмът (цикъл лекции). С.: Издателство „Дамян Яков“, 2010 г. 19 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението - Народното събрание, народните представители, експертите и сътрудниците към парламентарните комисии и парламентарните групи; - президента и вицепрезидента на Република България, техните съветници и секретари; - Министерския съвет, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети, включително съветниците и експертите към тях; - областните управители, кметовете, кметските наместници, председателите на общински съвети и общинските съветници, ръководителите и членовете на други публични институции, които имат правомощия да приемат или издават нормативни и общи административни актове, която се осъществява в полза на обществени, групови или частни интереси, с цел оказване на влияние при вземането на решения относно създаването, изменението и съдържанието на нормативните актове, общите административни актове, стратегически планове, програми и други документи с такава характеристика – национални или на Европейския съюз, както и относно други актове, предвидени в закон. Със законопроекта се прави важното уточнение, че за представителство на интереси не се смята устна или писмена комуникация с посочените органи от страна на лица, заемащи публична длъжност, при осъществяване на правомощията им, както и осъществявана от физическо лице в полза на свой частен интерес. • Представител на интереси или заинтересовано лице: Представител на интереси или заинтересовано лице е всяко физическо или юридическо лице, включително негов клон, независимо от правната му форма, което в защита на обществен, групов или частен интерес се стреми да окаже влияние на изброените по-горе органи и лица. В дефиницията за представители на интереси се включват и групи от лица, изразяващи свой групов или обществен интерес, или частен интерес на някой от членовете. Не могат да бъдат представители на интереси лицата, които са адресати на представителство на интереси, за времето докато изпълняват съответната длъжност, както и до една година от прекратяване на пълномощията, на служебното или на трудовото им правоотношение във връзка с изпълняваната от тях дейност. Не могат да бъдат представители на интереси служителите в администрациите на адресатите за времето докато изпълняват съответната длъжност. 20 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението • Органи и лица, пред които се осъществява представителство на интереси: Кръгът от органи и лица, пред които се осъществява представителство на интереси, е определен въз основа на правомощията им за подготовка, издаване или приемане на нормативни актове, общи административни актове, стратегически планове, програми и други документи с такава характеристика – национални или на Европейския съюз, както и на други актове, предвидени в закон. Във връзка с това, като органи и лица, пред които се осъществява представителство на интереси, са определени Народното събрание, народните представители, експертите и сътрудниците към парламентарните комисии и парламентарните групи; президентът и вицепрезидентът на Република България, техните съветници и секретари; Министерския съвет, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети, включително съветниците и експертите към тях; областните управители, кметовете, кметските наместници, председателите на общински съвети и общинските съветници, както и ръководителите и членовете на други публични институции с нормотворчески функции. • Принципи Предвижда се, че представителството на интереси се осъществява при спазване на принципите на откритост, прозрачност, отчетност, добросъвестност и почтеност, като значението и приложното поле на всеки от тях е очертано. Проектът изисква съобразяване с тези принципи не само от страна на представителите на интереси, но, дори в по-голяма степен, от публичните институции, които имат задължението да осигурят открит и лесен достъп до обсъжданите актове, възможност за даване на становища по тях и отчитането им в работата по проектите. • Законодателен отпечатък: В съответствие със стандартите на ОИСР важно проявление на принципите на прозрачност и отчетност е създаването на законодателен отпечатък - проследяване, документиране и оповестяване на основните външни интервенции от началото до края на процеса по изготвяне на нормативните и други актове, уредени в чл. 3, ал. 1 от проекта. 21 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението • Регистър за прозрачност: За осигуряване на прозрачност в процеса на вземане на решения със законопроекта е предвидено създаването на Регистър за прозрачност. В съответствие с чл. 4а, ал. 1 и 2 от Закона за електронното управление Регистърът за прозрачност е структурирана база данни в електронна форма, съдържаща обстоятелствата, вписани по силата на този закон. Предвидено е редът за вписване, заличаване и удостоверяване на факти и обстоятелства в регистъра да се определя в наредба, издадена от министъра на правосъдието след съгласуване със Сметната палата. На вписване в регистъра подлежат представителите на интереси само ако осъществяват представителство на интереси редовно по занятие; представителството на интереси се осъществява по търговски начин за трети лица или е възложено срещу възнаграждение. За яснота е предложена дефиниция на осъществяване на представителство на интереси редовно по занятие, а именно осъществяване на поне девет контакта по една и съща тема с лице по чл. 5, проведени от едно физическо лице или от различни лица за едно юридическо лице, за период от три месеца. Уточнява се, че адресирането на изявление до повече от едно лица се смята за един контакт. Със законопроекта са предвидени изключения от изискванията за вписване в Регистъра за прозрачност с цел да не бъдат ограничавани конституционно гарантирани права. Вписването в регистъра се извършва самостоятелно, като не е предвидена проверка на редовността на вписаните обстоятелства, нито издаване на документ, удостоверяващ вписването. Това действие е важно проявление на принципа на добросъвестност и почтеност. Лицата предприемат вписване, когато сами преценят, че предпоставките за това са налице. В регистъра се посочват ограничени по обем данни за самите лица, за кръга на интереси, които представляват, дали са ангажирани от друг. Юридическите лица предоставят информация и за броя на лицата, които работят за тях като представители на интереси. Вписват се и отделните проекти, по които работи съответният представител на интереси, с кого влиза в комуникация, като не се посочва всеки контакт, а само общият им брой. Предвижда се представителят на интереси да посочи в годишния си доклад за дейността и във финансовите отчети сумата, изразходвана за представителство на интереси, и нейните източници. 22 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението С вписването в регистъра представителят на интереси ще има право да получава информация от лицата и органите за подготвяни проекти на нормативни актове в посочени в регистъра области на интерес за лицето; да бъде канен за участие в работни групи за изготвяне на проекти за нормативни актове, срещи и на други форуми в областите на интерес; да получава разрешения от държавни или общински органи и институции за достъп до обсъждания по въпроси, свързани с неговите обявени интереси, при условие че това не противоречи на разпоредбите на специалните закони и други нормативни актове, регламентиращи дейността на тези органи и институции. Регистърът ще осигурява възможност за извършване на справки. • Приемане на етични правила/правила за поведение: Със законопроекта се предвижда в съответствие с принципа на добросъвестност и почтеност представителите на интереси и техните адресати да действат по начин, който отговаря на най-високите стандарти за професионализъм и в съответствие с етичните правила за осъществяване на представителство на интереси. Предвиден е шестмесечен срок от влизането в сила на закона, в който Народното събрание, Министерският съвет, президентът и общинските съвети да приемат етични правила за осъществяване на представителство на интереси. • Орган, който е оправомощен да поддържа регистър, да упражнява контрол и да налага санкции при нарушения: Със законопроекта като подходящ орган, към който да бъде създаден регистърът за прозрачност, е предвидена Сметната палата, а на нейния председател са възложени функции по контрол на лицата, занимаващи се с представителство на интереси. Основа за това решение дава не само високата степен на независимост и обществено доверие в Сметната палата, но и успешното изпълнение от нейна страна на сходни функции, възложени с други специални закони, напр. Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности (отм.) и Изборния кодекс, съгласно който Единният публичен регистър на партиите, коалициите и инициативните комитети се създава в Сметната палата. За нарушение на задълженията, свързани с вписване в регистъра, са предвидени административни наказания, които ще се налагат от председателя на Сметната палата или определени от него длъжностни лица. 23 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението При определянето на размера на санкциите е взет предвид чл. 12 от Закона за административните нарушения и наказания, съгласно който административните наказания се налагат с цел да се предупреди и превъзпита нарушителят към спазване на установения правен ред и се въздействува възпитателно и предупредително върху останалите граждани. Видно от сравнителноправно проучване на законодателството на държави с функционираща нормативна уредба на лобизма, санкциите в тях варират в широки граници: Избраните в предложения законопроект размери на санкции съответстват на степента на икономическо развитие на държавата, както и на обстоятелството, че става въпрос за изцяло нова за Република България нормативна уредба. Като се разчита главно на тази функция на санкциите и като се отчита, че уредбата на представителство на интереси е напълно нова за нашето общество и е необходимо време за нейното осмисляне и приемане, е предвидено, че през първата година от прилагане на закона няма да бъдат налагани предвидените в него санкции. ВАРИАНТ 2 – „ПРЕДПРИЕМАНЕ НА ОРГАНИЗАЦИОННИ МЕРКИ“ Приемането на различни методологически или практически инструменти, които нямат правнообвързащ характер, не може да доведе до разрешаване на идентифицираните проблеми при едновременно постигане на поставените цели. При него не се стига до нормативна промяна, а се предлагат действия, обезпечаващи тяхното пълноценно прилагане. Очертаните характеристики на отношенията в сферата на лобирането показват необходимост същите да бъдат уредени трайно посредством нормативни правила, които да регламентират понятията в тази сфера на 24 | Страница Държава Размер на санкция (минимум и максимум) за различните видове административни нарушения Германия € 20 000 – € 50 000 Австрия € 20 000 – € 60 000 Литва € 1000 – € 4000 Хърватия € 500 – € 3000 Словения € 400 – € 4000 Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението обществените отношения, правата и задълженията на участниците в правоотношенията по представителството на интереси. Вариант 2 очевидно не е приемлив, тъй като очевидно няма да постигне целения резултат. Таблица 1 - Варианти на действие Вариант 1: Вариант 2: Вариант 0 Приемане на Закон за Предприемане на прозрачност и организационни Без действие почтеност в мерки управлението. Проблем 1: Описание: Описание: Описание: Липса на Ще се запазиПредлага Вариантът се съвременна съществуващото разрешаване на състои с правна рамка на положение без идентифицираните предприемане на лобистката публичноправна проблеми и мерки от дейност в намеса. постигане на организационен България, която поставените цели характер, които да отчита Рискове: чрез различни няма да решат водещите инструментариуми, идентифицирания тенденции и Няма да бъдат насочени към проблем. наличните добри изпълнени създаване на нова практики за поетите от правна уредба. Рискове: регламентираненаи публичносттапрозрачността странатаангажиментипои ЕвропейскатаНПВУ, ОИСР Единственовариантсебецялостноси потенциалсъдържатозизав Нямаизпълнениот дастранатапоетитебъдат на лобирането комисия във отстраняване на ангажименти по като една от връзка с причините, НПВУ, ОИСР и демократичните върховенството предизвикали Европейската форми за на правото Проблем 1. комисия във представителство връзка с и постигане на Рискове: върховенството на правомерни правото обществени, Липсват идентифицирани групови и частни значителни рискове, интереси. които могат да бъдат свързани с 25 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението въвеждането на Вариант 1. 6. Анализ на въздействията Анализът на въздействията на вариантите представлява постепенно надграждан аналитичен процес на: 1. определяне на прякото и непрякото икономическо, социално и екологично въздействие на предложенията и изясняване на това как всяко въздействие се реализира в действителност; 2. определяне кои са засегнатите страни и по какъв начин; 3. оценяване на въздействията спрямо текущото състояние качествено и количествено; 4. определяне и оценка на административната тежест и ползите от усъвършенстване на правилата или практиките; 5. преценка на рисковете и колебанията при избора на вариант на действие, включително оценка на спецификите при транспониране, когато става въпрос за европейски предложения. Анализът на въздействията разглежда вероятните икономически, социални и екологични въздействия за всеки вариант, както и ефектите от евентуално комбиниране с въздействията от други инициативи. Той има за цел да предостави ясна информация за въздействията на вариантите като основа, както за сравняване помежду им, така и за сравняването им с текущото състояние. При анализа на въздействията отделните варианти следва да се оценят като промяна спрямо базисния сценарий, който би се реализирал при избора на варианта „Без действие”, като се посочи по какъв начин евентуалните резултати от всеки вариант биха се различавали от този сценарий. Анализът на въздействието включва три основни фази: 1. определяне на икономическите, социални и екологични въздействия; 2. качествена оценка на по-значимите въздействия; 3. задълбочен качествен и количествен анализ на най-значимите и на специфичните въздействия. 6.1. Определяне на икономическите, социални и екологични въздействия Първата фаза от анализа на въздействията има за цел да идентифицира икономическите, социални и екологични въздействия, които ще се проявят, ако даден вариант за действие бъде възприет. Изясняването на въпроса какви икономически, социални и екологични въздействия ще предизвика 26 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението всеки един от запазените за задълбочен анализ варианти задължително минава през отговаряне на изброените въпроси. Отговорите на въпросите показва кои аспекти на потенциалните въздействия биха намерили проявление при евентуалното реализиране на всеки вариант. Стъпка 1 от процеса по анализ на въздействията на разработените в рамките на оценката варианти включва идентифициране на потенциалните ефекти, които да бъдат обективно изследвани, като едновременно с това се прави и преценка на положителните и отрицателните, преките и непреките, предвидимите и непредвидимите, сигурните и несигурните, краткосрочните и дългосрочните и всякакви други относими въздействия. Настоящата оценка на въздействието следва добрата практика на провеждане на тази стъпка, като прегледът на потенциалните икономически въздействия като минимум задължително е обхванал проверка на влиянието на вариантите върху: разходите за регулиране и регулаторната и административната тежест за гражданите и косвено за бизнеса, състоянието на малките и средните предприятия, функционирането на пазара и конкуренция, публичните власти и други. Направеният скрининг на потенциалните социални въздействия на вариантите включва изследване на тяхното представяне по отношение на заетостта, условията на труд, функционирането на пазара на труда и достъпа до услуги по заетост, държавното управление и добрата администрация и други. Идентифицирането на потенциалните екологични въздействия на вариантите се изразява в предварителен преглед на тяхното влияние спрямо фактори като климат, качество на въздуха, на водата и водните ресурси, почвите и горите, биоразнообразие, флора, фауна и естествена среда, устойчиво потребление, опазване на околната среда и други. В този раздел от анализа са посочени основните икономически, социални и екологични последици, които ще се проявяват при приемането и реализирането на всеки един от разглежданите варианти за действие. Изясняването на потенциалните основни въздействия, заедно с определянето на засегнатите страни, е основа за последващото определяне на специфичните въздействия на отделните варианти. Резултатите от анализа са представени в табличен вид – отделно за всеки от вариантите. 6.1.1. Определяне на икономическите въздействия на вариантите: Икономическите въздействия на вариантите са анализирани в следните направления: конкуренция; конкурентоспособност и инвестиции; право на 27 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението собственост; иновации и изследвания; потребители; макроикономическа среда. Таблица 2 - Икономически въздействия на Вариант 0 „Без действие“ № Икономически Ключови въпроси въздействия 1. По отношение на Вариантът не ограничава свободното конкуренцията движение на стоки, услуги, капитали и работници. Вариантът не ограничава избора на потребителите, не води до по-високи цени поради по-малко конкуренция, не води до създаване на бариери за нови доставчици и не улеснява появата на монополи 2. По отношение на Вариантът не води до ограничаване на конкурентоспособност избора на потребителите, до по-високи цени и инвестиции: поради по-малко конкуренция, до създаване на бариери за нови доставчици или улесняване появата на монополи. 3. По отношение на Вариантът не засяга правата на правото на собственост собственост. 4. По отношение на Вариантът няма въздействие върху иновациите и въвеждането на разпространението на нови изследванията производствени методи, технологии и продукти. Вариантът няма въздействие върху академичните или промишлени изследвания. Вариантът няма въздействие върху производителността и ефективността на ресурсите. 5. По отношение на Вариантът няма въздействие върху потребителите разходите на потребителите, както и не засяга информирането и защитата на потребителите. 6. По отношение на Вариантът оказва неблагоприятно макроикономическата въздействие върху цялостния икономически среда растеж, както и не допринася за подобряване на условията за инвестиции и функционирането на пазарите. Таблица 3 - Икономически въздействия на Вариант 1 „Приемане на проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ 28 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението № Икономически Ключови въпроси въздействия 1. По отношение на Вариантът не ограничава свободното конкуренцията движение на стоки, услуги, капитали и работници. Вариантът не ограничава избора на потребителите, не води до по-високи цени поради по-малко конкуренция, не води до създаване на бариери за нови доставчици и не улеснява появата на монополи 2. По отношение на Вариантът не води до ограничаване конкурентоспособност избора на потребителите, до по-високи и инвестиции: цени поради по-малко конкуренция, до създаване на бариери за нови доставчици или улесняване появата на монополи. 3. По отношение на Вариантът не засяга правата на правото на собственост собственост. 4. По отношение на Вариантът няма въздействие върху иновациите и въвеждането на разпространението на изследванията нови производствени методи, технологии и продукти. Вариантът няма въздействие върху академичните или промишлени изследвания. Вариантът няма въздействие върху производителността и ефективността на ресурсите. 5. По отношение на Вариантът няма въздействие върху потребителите разходите на потребителите, както и не засяга информирането и защитата на потребителите. 6. По отношение на Вариантът оказва благоприятно макроикономическата въздействие върху цялостния среда икономически растеж, както и допринася за подобряване на условията за инвестиции и функционирането на пазарите. 29 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Таблица 4 - Икономически въздействия на Вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ № Икономически Ключови въпроси въздействия 1. По отношение на Вариантът не ограничава свободното конкуренцията движение на стоки, услуги, капитали и работници. Вариантът не ограничава избора на потребителите, не води до по-високи цени поради по-малко конкуренция, не води до създаване на бариери за нови доставчици и не улеснява появата на монополи 2. По отношение на Вариантът не води до ограничаване конкурентоспособност избора на потребителите, до по-високи и инвестиции: цени поради по-малко конкуренция, до създаване на бариери за нови доставчици или улесняване появата на монополи. 3. По отношение на Вариантът не засяга правата на правото на собственост собственост. 4. По отношение на Вариантът няма въздействие върху иновациите и въвеждането на разпространението на изследванията нови производствени методи, технологии и продукти. Вариантът няма въздействие върху академичните или промишлени изследвания. Вариантът няма въздействие върху производителността и ефективността на ресурсите. 5. По отношение на Вариантът няма въздействие върху потребителите разходите на потребителите, както и не засяга информирането и защитата на потребителите. 6. По отношение на Вариантът оказва неблагоприятно макроикономическата въздействие върху цялостния среда икономически растеж, както и не допринася за подобряване на условията за инвестиции и функционирането на пазарите. 30 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 6.1.2. Определяне на социалните въздействия на вариантите: Социалните въздействия на вариантите са анализирани в следните направления: демографско развитие; заетост и пазар на труда; качество на работата; социално включване и социална закрила; неприкосновеност на личния живот; добра администрация, достъп до правосъдие и управление; обществено здраве; сигурност и обществен ред; култура. Таблица 5 - Социални въздействия на Вариант 0 „Без действие“ 31 | Страница № Социални въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на балансираното демографско развитие Вариантът няма въздействие. 2. По отношение на заетостта и пазара на труда Вариантът няма да доведе до създаването на нови работни места. Вариантът не води пряко до загубата на работни места. Вариантът не засяга определени възрастови групи. Вариантът не оказва въздействие върху функционирането на пазара на труда. 3. По отношение на стандартите за качество на работа Вариантът няма въздействие върху достъпа на работниците или на лицата, търсещи работа до продължаващо, в т. ч. продължаващо професионално обучение. Вариантът няма да окаже въздействие върху съществуващите права и задължения на работниците. Вариантът няма да окаже въздействие върху съществуващите права и задължения на работодателите. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Таблица 6 - Социални въздействия на Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ 32 | Страница 4. По отношение на социалното включване и социалната закрила Вариантът не засяга достъпа до пазара на труда или влизането/излизането от пазара на труда. Вариантът не засяга преструктурирането, приспособяването към промените и използването на технологични иновации на работното място. 5. По отношение на правото на неприкосновеност на личния живот Вариантът не засяга правото на свобода на гражданите и правото им да се движат свободно в ЕС. Вариантът не се отразява върху личната неприкосновеност на физическите лица. 6. По отношение на правото на добра администрация, достъп до правосъдие и до управлението Вариантът не засяга правото на гражданите на достъп до правосъдие. Вариантът не предвижда ефективни средства за защита по съдебен ред. Вариантът не засяга политически партии или граждански организации. Вариантът не засяга медиите, медийния плурализъм и свободата на изразяване. 7. По отношение на общественото здраве Вариантът не засяга здравето в резултат на промени в шума, въздуха, водата или почвата. 8. По отношение на сигурността и обществения ред Вариантът няма вероятност да увеличи броя на престъпните деяния. Вариантът няма да се отрази върху капацитета за прилагане на закона. 9. По отношение на културата Вариантът няма въздействие по отношение на културата. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 33 | Страница № Социални въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на балансираното демографско развитие Вариантът няма въздействие. 2. По отношение на заетостта и пазара на труда Вариантът води пряко до създаването на нови работни места. Вариантът не води до загубата на работни места. Вариантът не засяга определени възрастови групи. Вариантът оказва въздействие върху функционирането на пазара на труда. 3. По отношение на стандартите за качество на работа Вариантът не оказва въздействие върху достъпа на работниците или на лицата, търсещи работа до продължаващо, в т. ч. продължаващо професионално обучение. Вариантът няма да окаже въздействие върху съществуващите права и задължения на работниците. Вариантът няма да окаже въздействие върху съществуващите права и задължения на работодателите. 4. По отношение на социалното включване и социалната закрила Вариантът не оказва въздействие върху достъпа до пазара на труда или влизането/излизането от пазара на труда. Вариантът не засяга преструктурирането, приспособяването към промените и използването на технологични иновации на работното място. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 34 | Страница 5. По отношение на правото на неприкосновеност на личния живот Вариантът не засяга правото на свобода на гражданите и правото им да се движат свободно в ЕС. Вариантът не се отразява върху личната неприкосновеност на физическите лица. 6. По отношение на правото на добра администрация, достъп до правосъдие и до управлението Вариантът не засяга правото на гражданите на достъп до правосъдие. Вариантът засяга политическите партии, тъй като в законопроекта е предвидено, че представителство на интереси се осъществява пред: 1. Народното събрание, народните представители, експертите и съветниците към парламентарните комисии и парламентарните групи; ………………………………………….. 3. Министерския съвет, министър- председателя, министрите, заместник-министрите и членовете на политическите кабинети, включително съветниците и експертите към тях; ………………………………………….. Вариантът засяга граждански организации, доколкото същите при определени условия, посочени в закона, подлежат на регистрация в регистъра за прозрачност. Вариантът засяга благоприятно медиите, медийния плурализъм и свободата на изразяване, посредством осигуряването на повече информация относно Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Таблица 7 - Социални въздействия на Вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ 35 | Страница процесите по формулиране политики чрез осигуряване на прозрачност в процеса на вземане на решения. 7. По отношение на общественото здраве Вариантът не засяга здравето в резултат на промени в шума, въздуха, водата или почвата. 8. По отношение на сигурността и обществения ред Вариантът ще окаже превантивно въздействие върху корупционните практики. Вариантът няма да се отрази върху капацитета за прилагане на закона. 9. По отношение на културата Вариантът няма въздействие по отношение на културата. № Социални въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на балансираното демографско развитие Вариантът няма въздействие. 2. По отношение на заетостта и пазара на труда Вариантът няма да доведе до създаването на нови работни места. Вариантът не води пряко до загубата на работни места. Вариантът не засяга определени възрастови групи. Вариантът не оказва въздействие върху функционирането на пазара на труда. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 36 | Страница 3. По отношение на стандартите за качество на работа Вариантът няма въздействие върху достъпа на работниците или на лицата, търсещи работа до продължаващо, в т. ч. продължаващо професионално обучение. Вариантът няма да окаже въздействие върху съществуващите права и задължения на работниците. Вариантът няма да окаже въздействие върху съществуващите права и задължения на работодателите. 4. По отношение на социалното включване и социалната закрила Вариантът не засяга достъпа до пазара на труда или влизането/излизането от пазара на труда. Вариантът не засяга преструктурирането, приспособяването към промените и използването на технологични иновации на работното място. 5. По отношение на правото на неприкосновеност на личния живот Вариантът не засяга правото на свобода на гражданите и правото им да се движат свободно в ЕС. Вариантът не се отразява върху личната неприкосновеност на физическите лица. 6. По отношение на правото на добра администрация, достъп до правосъдие и до управлението Вариантът не засяга правото на гражданите на достъп до правосъдие. Вариантът не засяга приложението на ефективни средства за защита по съдебен ред. Вариантът не засяга политически партии или граждански организации. Вариантът не засяга медиите, медийния плурализъм и свободата на изразяване. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 6.1.3. Определяне на екологичните въздействия на вариантите Екологичните въздействия на вариантите са анализирани в следните направления: климат и климатични промени; транспорт и използване на енергия; биоразнообразие; качество на водите и водни запаси; качество на почвата; възобновяеми и невъзобновяеми ресурси; влияние върху околната среда; генериране и управление на отпадъците; грижа за животните. Таблица 8 – Екологични въздействия на вариант 0 „Без действие“ 37 | Страница 7. По отношение на общественото здраве Вариантът не засяга здравето в резултат на промени в шума, въздуха, водата или почвата. 8. По отношение на сигурността и обществения ред Вариантът няма вероятност да увеличи броя на престъпните деяния. Вариантът няма да се отрази върху капацитета за прилагане на закона. 9. По отношение на културата Вариантът няма въздействие по отношение на културата. № Екологични въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на климата и климатичните промени Вариантът няма въздействие. 2. По отношение на транспорта и използването на енергия Вариантът няма въздействие. 3. По отношение на биоразнообразието Вариантът няма въздействие. 4. По отношение на чистотата на атмосферния въздух Вариантът няма въздействие. 5. По отношение на качеството на водите и водните запаси Вариантът няма въздействие. 6. По отношение на качеството на почвата Вариантът няма въздействие. 7. По отношение на възобновяемите и невъзобновяемите ресурси Вариантът няма въздействие. 8. По отношение на влиянието на фирмите и потребитебите върху Вариантът няма въздействие. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Таблица 9 - Екологични въздействия на Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ № Екологични въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на климата и Вариантът няма въздействие. климатичните промени 2. По отношение на транспорта и Вариантът няма въздействие. използването на енергия 3. По отношение на Вариантът няма въздействие. биоразнообразието 4. По отношение на чистотата на Вариантът няма въздействие. атмосферния въздух 5. По отношение на качеството на Вариантът няма въздействие. водите и водните запаси 6. По отношение на качеството на Вариантът няма въздействие. почвата 7. По отношение на възобновяемите и Вариантът няма въздействие. невъзобновяемите ресурси 8. По отношение на влиянието на Вариантът няма въздействие. фирмите и потребитебите върху околната среда 9. По отношение на Вариантът няма въздействие. отпадъци/генериране/рециклиране 10. По отношение на грижите Вариантът няма въздействие. за животните Таблица 10 Екологични въздействия на Вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ № Екологични въздействия Ключови въпроси 38 | Страница околната среда 9. По отношение на отпадъци/генериране/рециклиране Вариантът няма въздействие. 10. По отношение на грижите за животните Вариантът няма въздействие. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 1. По отношение на климата и Вариантът няма въздействие. климатичните промени 2. По отношение на транспорта и Вариантът няма въздействие. използването на енергия 3. По отношение на Вариантът няма въздействие. биоразнообразието 4. По отношение на чистотата на Вариантът няма въздействие. атмосферния въздух 5. По отношение на качеството на Вариантът няма въздействие. водите и водните запаси 6. По отношение на качеството на Вариантът няма въздействие. почвата 7. По отношение на възобновяемите и Вариантът няма въздействие. невъзобновяемите ресурси 8. По отношение на влиянието на Вариантът няма въздействие. фирмите и потребитебите върху околната среда 9. По отношение на Вариантът няма въздействие. отпадъци/генериране/рециклиране 10. По отношение на грижите Вариантът няма въздействие. за животните 6.1.4. Определяне на специфичните въздействия на вариантите: Специфичните въздействия на разглежданите варианти са анализирани в съответствие с Ръководството за извършване на предварителна оценка на въздействието, прието с РМС № 728/05.12.2019 година. Резултатите от анализа на специфичните въздействия са от водещо значение за изготвянето на крайната оценка на вариантите. При извършването на предварителна оценка на въздействието се вземат предвид и се анализират специфичните аспекти на икономическите, социални и екологични въздействия, наричани още специфични въздействия. Те са важни, тъй като поставят акцент върху определени ефекти от политиките или части от тях, които в една или друга форма се считат за водещи при извършването на оценка на въздействието. Те са: 1. въздействия върху малките и средните предприятия; 2. въздействие върху административните разходи на физическите и юридическите лица; 3. въздействия върху държавния бюджет; 39 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 4. въздействия върху конкуренцията в страната; 5. въздействия върху потребителите; 6. въздействията върху основните права; 7. специфични социални въздействия (демографско развитие, закрила на децата); 8. въздействия на регионално и местно ниво. Таблица 11 - Специфични въздействия на вариант 0 „Без действие“: № Специфични въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на малките и Вариантът няма въздействие. средните предприятия 2. По отношение на Вариантът няма въздействие. административните разходи на физическите и юридическите лица 3. По отношение на държавния Вариантът ще окаже бюджет неблагоприятно въздействие, като няма да бъдат изпълнени заложените в НПВУ мерки. 4. По отношение конкуренцията Вариантът няма въздействие. в страната 5. По отношение на Вариантът няма въздействие. потребителите 6. По отношение на основните Вариантът няма въздействие. права 7. Специфични социални Вариантът няма въздействие. въздействия (демографско развитие, закрила на децата) 8. Въздействия на регионално и Вариантът няма въздействие. местно ниво Таблица 12 - Специфични въздействия на вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ 40 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението № Екологични въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на малките и Вариантът не води до: средните предприятия - нови разходи по изпълняване на нормативни изисквания; - по-строго регулиране на икономическите сектори; - ограничаване или забрана за пускането на продукти на пазара. Вариантът не влияе на достъпа до финансиране. 2. По отношение на По отношение на физическите административните на лица (ФЛ) и юридическите разходи лица (ЮЛ), разглежданата физическите и регулация няма въздействие юридическите лица върху административните разходи, тъй като изискванията на регулацията не влияят върху цени на услуги. 3. По отношение на държавния Вариантът оказва бюджет благоприятно въздействие върху държавния бюджет, тъй като води до изпълнение на ангажимент по НПВУ. Вариантът оказва въздействие върху държавния бюджет, тъй като за прилагане на новата правна уредба е необходимо да се осигури финансиране за изграждане на регистъра за прозрачност и за неговото функциониране. 4. По отношение конкуренцията в Вариантът оказва страната благоприятно въздействие за икономическата среда. 5. По отношение на потребителите Вариантът има косвено благоприятно въздействие, 41 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението вследствие на благоприятното въздействие по т. 4. 6. По отношение на основните Вариантът не оказва права въздействие по отношение на основните права. 7. Специфични социални Вариантът няма въздействие. въздействия (демографско развитие, закрила на децата) 8. Въздействия на регионално и Вариантът няма въздействие. местно ниво Таблица 13 - Специфични въздействия на вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ № Екологични въздействия Ключови въпроси 1. По отношение на малките и Вариантът не води до: средните предприятия - нови разходи по изпълняване на нормативни изисквания; - по-строго регулиране на икономическите сектори; - ограничаване или забрана за пускането на продукти на пазара. Вариантът не влияе на достъпа до финансиране. 2. По отношение на По отношение на физическите административните на лица (ФЛ) и юридическите разходи лица (ЮЛ), разглежданата физическите и регулация няма въздействие юридическите лица върху административните разходи, тъй като изискванията на регулацията не влияят върху цени на услуги. 42 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 3. По отношение на държавния Вариантът ще окаже бюджет неблагоприятно въздействие, като няма да бъдат изпълнени заложените в НПВУ мерки. 4. По отношение конкуренцията в Вариантът няма въздействие. страната 5. По отношение на потребителите Вариантът няма въздействие. 6. По отношение на основните права Вариантът няма въздействие. 7. Специфични социални Вариантът няма въздействие. въздействия (демографско развитие, закрила на децата) 8. Въздействия на регионално и Вариантът няма въздействие. местно ниво 6.2. Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти Качествената или още описателна оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти е една от основните стъпки на задълбочения качествен и количествен анализ. Тя надгражда резултатите от структурния анализ, като редуцира информацията, необходима за последващия количествен анализ и извеждането на количествени прогнози за очакваните ползи и разходи от разглежданите два варианта на развитие на регулаторната норма. Тъй като не е възможно да се обследват всички въздействия върху всички заинтересовани страни, на база на пропорционален анализ на икономическите, социалните и екологичните въздействия на всеки един от вариантите, разгледани в предходните етапи на оценката, са идентифицирани по-значимите ефекти върху заинтересованите страни. Същите са обобщени в следващите таблици по варианти на действие. 6.2.1. Качествена оценка на по-значимите въздействия и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 1: При анализа на вариантите са използвани насоките от Ръководството за извършване на предварителна оценка на въздействието. За идентифициране на икономическите, социалните и екологични въздействия е приложен наборът от въпроси от ръководството, които да покажат кои аспекти на потенциалните въздействия биха се проявили при прилагане на всеки от вариантите за заинтересованите страни. На база идентифицираните въздействия, (описани в раздел 5 и в настоящия раздел от оценката), 43 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението разглеждани в тяхната съвкупност, за всеки от вариантите е възприет следният подход за качествено оценяване и сравняване: Критериите за оценка и сравняване на въздействията на вариантите, разгледани в тяхната съвкупност, са: Ефективност – степента, до която се постигат целите на предложението; Ефикасност – степента, до която целите могат да бъдат постигнати с минимална намеса и при минимални разходи; Съгласуваност – степента на съответствие със стратегическите документи; Степени на изпълнение по критерии: 1) висока; 2) средна; 3) ниска. При качествената оценка и сравняване на въздействията от вариантите на действие по посочените критерии се установява, че вариантът, който в по-голяма степен изпълнява критериите за ефективност, ефикасност и съгласуваност, е Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“. Таблица 14 - Качествена оценка на по-значимите въздействия на вариантите и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 1 при вариант 0: 44 | Страница Проблем 1: Липса Качествена оценка на въздействията от на съвременна Вариант 0 „Без действие“ при прилагането му правна рамка на за решаване на проблема. лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Вероятност Ефективност Ефикасност Съгласуваност въздействията да се проявят Ниска Х Х Х Средна Висока Таблица 15 - Качествена оценка на по-значимите въздействия на вариантите и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 1 при вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“. 45 | Страница групови и частни интереси. Проблем 1: Липса на Качествена „Приемане оценка на въздействията на Закон за от Вариант 1 прозрачност и почтеност в съвременна управлението“ при прилагането му за решаване на правна рамка на проблема лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Вероятност Ефективност Ефикасност Съгласуваност въздействията да се проявят Ниска Средна Висока Х Х Х Таблица 16 - Качествена оценка на по-значимите въздействия на вариантите и специфичните им аспекти при решаването на Проблем 1 при вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ 46 | Страница представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси. Проблем 1: Липса Качествена оценка на въздействията от Вариант 2 на съвременна „Предприемане на организационни мерки“ при правна рамка на прилагането му за решаване на проблема лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Вероятност Ефективност Ефикасност Съгласуваност въздействията да се проявят Ниска Х Х Х Средна Висока 6.3. Количествена оценка на най-значимите въздействия и на специфичните им аспекти Третата фаза от анализа на въздействията включва задълбочен качествен и количествен анализ на най-значимите въздействия. Тя надгражда резултатите от структурния качествен анализ от предходната стъпка, като нейната цел е задълбочаване на анализа за извеждането на количествени прогнози за очакваните ползи и разходи. Те могат да са под няколко форми: 1. задълбочен анализ на очакваните въздействия с течение на времето, който изисква проучване на практики или изграждане на конкретни сценарии; 2. количествена прогноза, при която въздействията се оценяват чрез използването на количествени методи. Чрез тях следва да се остойностят въздействията на отделните варианти и да се прогнозират разходите и ползите в парични стойности, когато това е осъществимо. Ако не е осъществимо, следва да се обяснят причините за това. Задълбоченият качествен и количествен анализ на най-значимите въздействия и на специфичните им аспекти се извършва чрез определени методи за анализ на въздействията. Всички предложени варианти за действие трябва да бъдат оценявани през призмата на съответствието с общата цел за по-добро регулиране и да бъдат оценени от гледна точка на необходимостта от по-ясно и разбираемо 47 | Страница правомерни обществени, групови и частни интереси. Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението национално законодателство. Необходимо е да се прави оценка на аспектите на спазването и прилагането на законодателството от гражданите и бизнеса. Целта е определяне на потенциалните пречки за спазване от страна на лицата, чието поведение трябва да се промени, както и всякакви стимули, които биха насърчили по-високо ниво на спазване. Количествена оценка се извършва на всяко значително въздействие на всеки вариант за действие при решаването на всеки проблем. Най-подходящият подход за сравнение, анализ и оценка на въздействията от вариантите е подходът, приложен в т. 6.2. от настоящата оценка, където на база идентифицираните въздействия, разгледани в тяхната съвкупност (Таблица 11, Таблица 12, Таблица 13), за всеки от вариантите са определени общи критерии за анализ, оценка и сравняване на въздействията (Таблица 14, Таблица 15, Таблица 16). Критериите са ефективност, ефикасност и съгласуваност, а степените за изпълнение са висока, ниска и средна. В съответствие с възприетия подход по отношение на качественото оценяване и сравняване на въздействията от вариантите, приложен в т. 6.2., за целите на настоящата оценка определените критерии за оценяване и сравняване на въздействията от вариантите, разгледани в тяхната съвкупност, са използвани и като основни критерии за оценка на приложимостта на вариантите спрямо проблема в т. 1. (Таблица 14, Таблица 15, Таблица 16). Установява се, че вариантът, който в по-голяма степен изпълнява критериите за ефективност, ефикасност и съгласуваност и е напълно приложим за решаване на проблема, е Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“. 6.4. Административна тежест Административните разходи (административна тежест) се определят като разходите, наложени на предприятията, гражданския сектор, публичните власти и гражданите за спазване на юридическо задължение да предоставят информация на публичните власти или на частни лица за тяхната дейност или производства. Задължението за предоставяне на информация се тълкува в широк смисъл и включва необходимите декларации, отчети, уведомления, регистрации, извършването на мониторинг и оценка. В някои случаи изисканата информация трябва да бъде прехвърлена към публични власти или частни лица, а в други е достатъчно да бъде налична при задължените лица и да бъде предоставена при проверка или при поискване. За да бъде изчислена административната тежест, е необходимо да се набави информация за броя на задължените субекти, средна заплата на служителите, от които се очаква да се извърши съответното действие, както и за нормативно установената честота на извършване на действието на годишна база. 48 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението По отношение на препоръчителния вариант за действие, разглеждани във връзка с оценяваната политика за приемане на проекта на Закон за прозрачност и почтеност в управлението, към момента наличната информация за изчисляваната тежест за заинтересованите страни е следната: Предложеният проект на акт ще окаже въздействие върху държавния бюджет. За осигуряване на прозрачност в процеса на вземане на решения със законопроекта е предвидено създаването на Регистър за прозрачност. В регистъра се посочват ограничени по обем данни са самите лица, за кръга на интереси, които представляват, дали са ангажирани от друг. Юридическите лица предоставят информация и за броя на лицата, които работят за тях като представители на интереси. Вписват се и отделните проекти, по които работи съответният представител на интереси, с кого влиза в комуникация, като не се посочва всеки контакт, а само общият им брой. Регистърът ще осигурява възможност за извършване на справки. Със законопроекта като подходящ орган, към който да бъде създаден регистърът за прозрачност, е предвидена Сметната палата, а на нейния председател са възложени функции по контрол на лицата, занимаващи се с представителство на интереси. За нарушение на задълженията, свързани с вписване в регистъра, са предвидени административни наказания, които ще се налагат от председателя на Сметната палата или определени от него длъжностни лица. Като се отчита, че уредбата на представителство на интереси е напълно нова за нашето общество и е необходимо време за нейното осмисляне и приемане, е предвидено, че през първата година от прилагане на закона няма да бъдат налагани предвидените в него санкции. Съгласно данни, предоставени от Сметната палата, за прилагане на новата правна уредба е необходимо да се осигури финансиране за: 1. Изграждане и поддържане на Регистъра за прозрачност – през първата година - 200 000 лв. за изграждане на регистъра и 50 000 лв. за неговата поддръжка; - през следващите години - по 50 000 лв. на година за неговата поддръжка. 49 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 2. Повишаване на щатната численост на Сметната палата с 20 щатни бройки –администратори на системата – 1 бр., контрол на лицата, занимаващи се с представителство на интереси – 19 бр. Разчетите са направени за 20 бройки, като е предвидена 3 000 лв. работна заплата, планиран е 20 % прослужено време и осигурителни вноски за работодателя в нормативно определения размер. Разходите, необходими за изплащане на възнагражденията и свързаните с тях осигурителни вноски, са по 1 036 800 лв. на година. 3. Обучение на наетите 20 бр. служители – по 20 000 лв. на година; 4. Обособяване, оборудване и поддръжка на работни места - през първата година - 40 000 лв. за закупуване на компютри, 20 000 лв. за обзавеждане и оборудване и 20 000 лв. за консумативи; - през следващите години - по 20 000 лв. на година за консумативи. Общо необходимите средства са: За първата година: Разходи 1 386 800 лв. Текущи разходи 1 146 800 лв. в т. ч. персонал 1 036 800 лв. Капиталови разходи 240 000 лв. За всяка следваща година: Разходи 1 126 800 лв. Текущи разходи 1 126 800 лв. в т. ч. персонал 1 036 800 лв. На тази основа се определя, че за реализиране на разглежданите варианти в обхвата на тази оценка се идентифицират въздействия, водещи до увеличаване на административната тежест. В хода на обществените консултации и обсъждане на предложения законопроект ще бъде направена допълнителна преценка на административната тежест въз основа на получената допълнителна информация от заинтересованите страни и от органите, с ангажименти в процеса. 50 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 6.5. Оценка на въздействието върху малките и средните предприятия (МСП - тест) [Съгласно чл. 22, ал. 3 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието при всяка цялостна предварителна оценка на въздействието се извършва и оценка на въздействието върху малките и средните предприятия. Оценката на въздействието върху малките и средните предприятия е известна като „МСП – тест“. Оценката на въздействието върху МСП се базира на: 1. резултатите от целенасочени консултации със заинтересованите малки и средни предприятия и/или с техни представителни организации; 2. броя и категорията на предприятията, които ще бъдат пряко или косвено засегнати от нормативния акт; 3. описание на разходите и ползите от прилагането на нормативния акт за предприятията - по категории малки и средни предприятия, а където е подходящо - и по основно засегната икономическа дейност; 4. доказателства за необходимостта от включване на малки и средни предприятия в обхвата на нормативния акт; 5. предложения за намаляване на негативните въздействия върху предприятията от всяка категория - като цялостното им изключване от обхвата на нормативния акт, временното им изключване от обхвата на нормативния акт, изключването само на някоя от категориите предприятия от обхвата на нормативния акт, намаление на такси и др. (Ръководство, РМС № 728 от 2019 г., стр. 42).] Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ не оказва въздействие върху малките и средните предприятия, тъй като не води до нови разходи по изпълняване на нормативни изисквания, по-строго регулиране на икономическите сектори, както и не ограничаване или забрана за пускането на продукти на пазара. 6.6. Описание на разходите и ползите върху заинтересованите страни Вариант 1 предвижда създаване на регистър за прозрачност към Сметната палата. За прилагане на новата правна уредба е необходимо да се осигури финансиране за изграждане на регистъра за прозрачност и за неговото функциониране. 51 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Ползите в макроикономически аспект за България при ефективното изпълнение на изискванията на законопроекта биха били съществени. Както вече беше посочено, предлаганата регулация е свързана с ограничаването на корупционни практики, което от своя страна ще доведе до подобряването на икономическата стабилност и инвестиционния климат в страната. В този смисъл, чрез намаляване на случаите, свързани с корупция, ще бъде постигнато по-високо ниво на доверие в институциите, както от страна на гражданското общество, така и на бизнеса. При избиране на Вариант 1 ще се наблюдават следните положителни въздействия: - цялостното и прецизно уреждане на тези въпроси ще внесе повече прозрачност и отчетност в дейността на държавните органи и органите на местното самоуправление при осъществяване на правомощията им; - ще се очертае ясно границата между лобирането като допустима дейност, подчинена на установен от законодателя регламент и преследваща легитимна цел; - ще се разграничи лобизмът от недопустимите корупционни практики, санкционирани от закона и тежко увреждащи обществения интерес. При вариант „Без действие“ вариант не се очаква разходите да бъдат същите като предвидените при вариант 1, но няма да се наблюдават ползите от реализирането му. При вариант „Предприемане на организационни мерки“ не се очаква разходите да бъдат същите като предвидените при вариант 1, но няма да се наблюдават ползите от реализирането му. 7. Сравняване на вариантите 7.1. Сравняване на ключовите положителни и отрицателни въздействия на всеки вариант 7.2. Сравняване на изследваните варианти Сравняването на вариантите е процес, при който се извършва: 1. сравняване на ключовите положителни и отрицателни въздействия на всеки вариант (по-подробно в раздел 4 и раздел 5 от оценката); 2. сравняване на вариантите (по-подробно в раздел 4 и раздел 5 от оценката); 52 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 3. класиране на вариантите и идентифициране на препоръчителен вариант (по- подробно в раздел 4 и раздел 5 от оценката). 7.3. Класиране на вариантите и идентифициране на препоръчителен вариант В съответствие с възприетия подход по отношение на качественото оценяване и сравняване на въздействията от вариантите в т. 5 и приложимостта им спрямо проблема в т. 1., сравняването и класирането на вариантите за целите на настоящата оценка е направено също по критерии ефективност, ефикасност и съгласуваност и е приложена скалата за степените за изпълнение - висока, ниска и средна. Сравнението на разгледаните варианти води до извода, че най- благоприятна е реализацията на Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“. По-неблагоприятни са реализациите на Вариант 0 „Без действие“ и на Вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“ . При вариант 0 „Без действие“ се запазва текущото нормативно положение. Няма да бъдат изпълнени поетите от страната ангажименти: - в процеса по присъединяване към ОИСР за осигуряване на съответствие на националното законодателство с Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379); - за изпълнение на мярка „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ (Q4/2023), стълб „Справедлива България“, компонент „Бизнес среда“, от Националния план за възстановяване и устойчивост (одобрен с Решение № 203 от 7 април 2022 г. на Министерския съвет; - препоръките на Европейската комисия в докладите относно върховенството на закона. Липсата на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България ще позволи представителството на интереси да се извършва при неравнопоставени условия и по непрозрачен начин. Липсата на ясни правила за прозрачност на лобистката дейност ще препятства равнопоставената конкуренция на интереси в обществения живот и ще отнеме възможността по законен начин да се осъществяват контактите между представителите на публичната власт и заинтересованите страни по повод на теми от техен 53 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението интерес. Няма да се осъществи проследимост на процеса по вземане на решения и няма да се препятстват нередностите във взаимодействието между гражданите и бизнеса, от една страна, и представителите на публичната власт, от друга. Това от своя страна ще има отрицателно въздействие върху икономическата стабилност и инвестиционния климат в страната, което ще доведе до репутационни рискове, спад в доверието, отблъскване на чуждестранните инвестиции и цялостни негативни въздействия върху гражданите и обществото. Доклкото като регламентирането на представителството на интереси по своята същност е важен инструмент за противодействие на корупционните практики, тъй като препятства нерегламентираните начини за въздействие върху оправомощените представители на публичната власт от заинтересовани участници (граждани, бизнес и др.), които са публично невидими и непроследими, дотолкова липсата на такава регулация може да доведе до липса на мотивация на гражданите да съдействат за ограничаването на корупцията и съответно до намаляване на доверието и уважението към правния ред и органите, които са призовани да го гарантират. При този вариант няма да бъде осигурена възможност за постигане на целите, посочени в т. 4 от настоящата оценка на въздействие. С приемането на вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ ще се постигне цялостно и прецизно уреждане на въпросите на представителство на интереси и ще се внесе повече прозрачност и отчетност в дейността на държавните органи и органите на местното самоуправление при осъществяване на правомощията им, ще се очертае ясно границата между лобирането като допустима дейност, подчинена на установен от законодателя регламент и преследваща легитимна цел, и ще го разграничи от недопустимите корупционни практики, санкционирани от закона и тежко увреждащи обществения интерес. Ще се повиши доверието на гражданите и бизнеса в институциите, което от своя страна ще рефлектира върху подобряване на институционалната среда за бизнес, работа и живот в страната. Приемането на вариант 2 „Предприемане на организационни мерки не може да доведе до разрешаване на идентифицираните проблеми при едновременно постигане на поставените цели. Очертаните характеристики на отношенията в сферата на лобирането показват необходимост същите да бъдат уредени трайно посредством нормативни правила, които да регламентират понятията в тази сфера на обществените отношения, правата и задълженията на участниците в правоотношенията по представителството на интереси. 54 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Вариант 2 очевидно не е приемлив, тъй като чрез него също не се изпълняват задълженията на страната по НПВУ, към ОИСР и Европейската комисия. Предвид гореизложеното, не е възможно да бъде направено точно остойностяване на разходите по предложените варианти. Предложен е вариант 1, предвид очакваната по-висока ефективност и ползите за обществото от прилагане на уредбата на нов Закон за прозрачност и почтеност в управлението. 8. Препоръчителен вариант Въз основа на сравнението на вариантите, посочените предимства и недостатъци на идентифицираните варианти за разрешаване на проблемите, описани в раздел 5 и раздел 6 от оценката, следва да се заключи, че Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ е най- подходящ за постигане на целите. Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“ е единственият, който ще има икономически и социални ползи. Също така вариантът ще окаже влияние в посока намаляване нивото на корупцията, както и подобряване на прозрачността по отношение на лицата, осъществяващи представителство на интереси и публичните органи. 9. Обществени консултации [Съгласно чл. 22, ал.2, т.10 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието, в доклада за цялостна предварителна оценка на въздействието задължително се включва обобщение на резултатите от проведените консултации по раздел V от наредбата, включително на основните въпроси, приетите предложения и обосновка за неприетите становища и предложения на заинтересованите страни. Провеждането на консултации в процеса по извършване на предварителна оценка на въздействието се извършват съгласно раздел „Обществените консултации и оценката на въздействието на нормативните актове“, стр. 73 от Стандартите за провеждане на обществени консултации (РСАР от 16 септември 2019 г.) При отразяването на проведените консултации се използват, приетите от Съвета за административната реформа на 16 септември 2019 г.: - Справка за отразяване на постъпилите предложения и становища от обществените консултации 55 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението - Съобщение за непостъпили предложения и становища от обществените консултации] Описание на основните заинтересовани страни, с които са проведени консултации. Описание на видовете консултационни процедури и графика за тяхното провеждане. Опишете броя и характера на отговорите, получени при консултацията. Обобщение на резултатите от проведените консултации съгласно Раздел V „Консултации при извършване на цялостна предварителна оценка на въздействието“ от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието, включително на основните въпроси, приетите предложения и обосновка за неприетите становища и предложения на заинтересованите страни. В изпълнение на ЗНА, Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието на МС и Ръководството за извършване на предварителна оценка на въздействието на МС от 2019 г., Министерството на правосъдието на Република България обяви обществена консултация като част от процедурата по изготвяне на настоящата цялостна предварителна оценка на въздействието. Консултацията имаше за свои адресати всички заинтересовани страни и широката общественост. Консултацията бе предназначена да послужи и като информационен канал за получаване на мнения и становища от заинтересованите страни. Консултацията бе открита под формата на Въпросник относно оценка на въздействието на проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението, публикуван на интернет страницата на Министерството на правосъдието и на Портала за обществени консултации, със срок за получаване на приноси в периода от 25.07.2025 г. до 25.08.2025 г. По време на консултацията всички заинтересовани са получили възможността свободно да изразят своето мнение и да направят своите предложения в разглежданата област на действие на политики. За участие в обществената консултацията те са могли да попълнят въпросника, да публикуват становища и коментари на Портала за обществени консултации, както и да изпратят своите становища и отговори до Министерството на правосъдието. Обработените резултати от консултацията в обобщен вид са представени в настоящия доклад: 56 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 1: Съществува ли в България лобиране пред публичните власти в полза на заинтересовани лица и групи при изработване на проекти за нормативни актове, формулиране на политики и вземане на решения от оправомощените органи? Да -16 отговора Не - 0 отговора Въпрос 2: Поражда ли проблеми липсата на законодателство, което да регулира лобистките дейности по същество? Да - 16 отговора Не - 0 отговора Въпрос 3: Необходимо ли е нормативно осигуряване на равнопоставеност в представителството на различните категории интереси – обществени, групови и частни? Да - 15 отговора Не - 1 отговор 57 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 4: Необходими ли са нормативни гаранции за прозрачност при взаимодействието между заинтересованите страни и държавните институции? Да -16 отговора Не - 0 отговора Въпрос 5: Бихте ли приели лобирането като легитимна дейност, ако се осъществява по нормативно установен начин? Да - 10 отговора Не - 5 отговора "Въпросът е неясен" - 1 58 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 6: Смятате ли, че повишаването на прозрачността в процеса на вземане на решения би подобрило качеството на решенията? Да -16 отговора Не - 0 отговора Въпрос 7: Необходимо ли е приемането на Закон за прозрачност и почтеност в управлението? Да - 12 отговора Не - 3 отговора Няма отговор - 1 59 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 8: Трябва ли регламентацията на представителството на интереси да включва както писмената, така и устната комуникация? Да - 15 отговора Не - 0 отговора Няма отговор - 1 Въпрос 9: Трябва ли представителството на интереси да обхваща обществените, груповите и частните интереси? Да - 6 отговора Не - 9 отговора "Въпросът е некоректно зададен" - 1 отговор 60 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 13: Трябва ли редът за провеждане на лични срещи с представители на интереси да бъде регламентиран от съответната институция и публично оповестен? Да -15 отговора Не - 0 отговора "Липса на компетентност по въпроса" - 1 Въпрос 14: Необходимо ли е личните срещи на органите с представителите на интереси да се отразяват в публичен календар за срещи? Да - 15 отговора Не - 0 отговора "Липса на компетентност по въпроса" - 1 61 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 15: Необходимо ли е участниците в работни групи и консултативни съвети да декларират какви интереси представляват? Да -12 отговора Не - 4 отговора Въпрос 16: Необходимо ли е да се създаде законодателен отпечатък, който осигурява проследяване, документиране и оповестяване на основните външни интервенции от началото до края на процеса по изготвяне и приемане на нормативните и други актове? Да - 15 отговора Не - 0 отговора "Липса на компетентност по въпроса" - 1 62 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 17: Необходимо ли е да бъде създаден публичен регистър (регистър за прозрачност), в който да се вписват представителите на интереси ? Да -12 отговора Не - 4 отговора Въпрос 19: Смятате ли, че е подходящо регистърът за прозрачност да се създаде към Сметната палата ? Да - 2 отговора Не - 14 отговора 63 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Въпрос 20: Смятате ли, че е необходимо достъпът до базата данни, съставляваща регистъра за прозрачност, да е свободен и безплатен ? Да - 15 отговора Не - 0 отговора Няма отговор - 1 Въпроси № 10, 11, 12 и 18 предполагат текстов отговор: Въпрос 10: По отношение на кои актове, свързани с формулиране на политики, следва да бъде регламентирано представителството на интереси? Заедно в час – Въпросът не е от наша компетентност. Амнести Интернешънъл България – Законът следва да обхваща органите и актовете, които имат най-голямо въздействие върху обществото и върху ежедневния живот на гражданите. Това означава на първо време да се съсредоточи върху Народното събрание, Министерския съвет и министерствата, тъй като те приемат и прилагат най-значимите нормативни актове. Асоциация „Прозрачност без граници“ – На всички. Те се легитимацията на последващата регулативна дейност и в тях се отразени основните постановки за тази последваща регулация. ГД ”БОЕЦ” – Всички институционални актове без изключение, които нямат характера на индивидуални (засягащи интереса само на конкретно лице, или малка група лица, обвързани в общ частен казус), следва да са обект на въздействие на представителството на интереси и целият процес по такова представителство следва да бъде дълбоко прозрачен, т.е. всяко изявление на страна в такава комуникация трябва да се извършва публично, в създадена за целта обществена платформа, достъпна чрез интернет или чрез справка на място в институцията. Народно читалище „Иван Вазов - 2014“, гр. София – Тя трябва да обхваща: законопроекти, наредби, стратегии, програми, планове за действие, общи административни актове и всички документи, имащи влияние върху публични политики на национално и местно ниво. Русенски университет „Ангел Кънчев“ – Законите и съответно представителите на държавните органи, които имат законодателна инициатива и ги разработват на практика – Парламент, Министерски съвет и министерствата (такъв 64 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението е подходът, възприет в Германия). Разширяване на обхвата извън централната власт и законите и включване на общи административни актове, укази на президента, общини и др. административни органи също може да се аргументира с оглед прозрачност в процесите, но преценката за разширен обхват следва да се направи с оглед рисковете във връзка с ефективното прилагане на закона, които произтичат от такъв широк регулаторен подход. Фондация „Дигнита“ – По отношение на актове, свързани със законодателна инициатива, в законотворческия процес, вкл. пред Народно събрание /комисии, пленарна зала/, органите на местно самоуправление, изпълнителната власт по отношение на приемане на поднормативни актове, общи административни актове и политики, стратегии и други общо политически документи. Център за междуетнически диалог и толерантност “Амалипе”, В. Търново – Законови, административни актове, както и стратегии и други политически документи. Български фонд за жените – Представителството на интереси следва да се регламентира основно закони и органите с правомощие за тяхното изработване – Парламент, Министерски съвет и министерства. Разширяване към административни актове, укази на президента или местни органи може да се обмисли за прозрачност, но трябва да се прецени внимателно заради риска от затруднено прилагане на закона. Форум Гражданско Участие – Представителството на интереси следва да се регламентира по отношение на актове и процеси с общо действие и траен ефект върху публичните политики, на всички нива на властта (Народно събрание, изпълнителна власт, независими регулатори, местно самоуправление), а не спрямо индивидуални казуси. Конкретно - нормативни актове, стратегически документи и програмни документи, бюджетни решения, регулаторни политики, както и решения на местно ниво общински наредби, общи/подробни устройствени планове, стратегически и програмни документи. Български център за нестопанско право – Законите и съответно представителите на държавните органи, които имат законодателна инициатива и ги разработват на практика – Парламент, Министерски съвет и министерствата (такъв е подходът, възприет в Германия). Разширяване на обхвата извън централната власт и законите и включване на общи административни актове, укази на президента, общини и др. административни органи също може да се аргументира с оглед прозрачност в процесите, но преценката за разширен обхват следва да се направи с оглед рисковете във връзка с ефективното прилагане на закона, които произтичат от такъв широк регулаторен подход. Национално сдружение на общините в Република България – Считаме, че регламентацията следва да обхване: 1. Общински планове за развитие 2. Общински наредби 3. Бюджети на общините 4. Решения на общински съвети с нормативен характер 65 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението 5. Стратегически документи на местно ниво Решения за промени в ПУП Български институт за правни инициативи – Както е споменато в отговорите на въпросите досега, най-удачно е България да предприеме инкрементален подход при регулацията, което означава да се започне каскадно с парламента и правителството – както по отношение на законовите и подзаконовите нормативни актове, така и по отношение на стратегически документи. Качеството на законодателния процес в България ерозира непрекъснато, като това става особено видимо през последните години. Институционалният стандарт предполага по- голямата част от законодателството да бъде разработвана от изпълнителната власт, която разполага и с експертния потенциал за това, а не от отделни народни представители, какъвто е случаят в България. Център за изследване на демокрацията – На първо място, законовите и подзаконовите нормативни актове. На второ място, важни стратегически документи и програми. Постепенно обхватът може да се разшири при аргументирана преценка и балансиран подход. Българска фондация за бизнеса и правата на човека – Основно за законите и органите със законодателна инициатива – Парламент, Министерски съвет и министерства (по примера на Германия). Разширяването към общини, президентски укази и административни актове би увеличило прозрачността, но крие рискове за ефективното прилагане на закона. Инициативи за гражданско общество – Законите и съответно представителите на държавните органи, които имат законодателна инициатива и ги разработват на практика – Парламент, Министерски съвет и министерствата (такъв е подходът, възприет в Германия). Разширяване на обхвата извън централната власт и законите и включване на общи административни актове, укази на президента, общини и др. административни органи също може да се аргументира с оглед прозрачност в процесите, но преценката за разширен обхват следва да се направи с оглед рисковете във връзка с ефективното прилагане на закона, които произтичат от такъв широк регулаторен подход. Въпрос 11: Кои субекти следва да бъдат включени в обхвата на понятието „представител на интереси“ по смисъла на закона? Заедно в час - Лица и организации, които извършват лобистка дейност в частни интереси Амнести Интернешънъл България – Обхватът на закона следва да включва всички субекти, които целенасочено и възмездно се стремят да влияят върху процеса на вземане на решения, при условие, че следва да се направи ясно и изрично разграничение между различните категории участници. На първо място в обхвата следва да попадат професионалните лобисти (като напр. консултантски агенции и PR компании), които упражняват тази дейност срещу заплащане и представляват 66 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението интереси на частни клиенти. Именно при тях е налице най-висок риск от непрозрачно влияние и затова законът трябва да постави строги изисквания за прозрачност спрямо тях, както вече е направено в Германия чрез закона за лобисткия регистър (Lobbyregistergesetz) или във Франция чрез закона (Sapin II), които предвиждат задължително разкриване на клиенти и бюджети. Към тази група следва да се причислят бизнес организациите и професионалните асоциации, които защитават интереси на цели отрасли и имат значителен капацитет за влияние върху публичната политика, както показва практиката в Ирландия, където подобни структури са сред основните регистрирани лобисти. В същото време юридическите лица с нестопанска цел, академичните институции и гражданските обединения също могат да се разглеждат като представители на интереси, но тяхната роля се различава съществено. По презумпция те действат в защита на обществения интерес, като вече имат законово установени задължения за отчетност, включително подаването на годишни доклади и публично оповестяване на източниците на финансиране. Именно поради това Съвета на Европа подчертава, че неправителствените организации е редно да бъдат припознати като легитимни участници в демократичния процес и не бива да се поставят под режим, който ги приравнява с възмездните лобисти или създава непропорционална административна тежест. За тях би било уместно да се приложи облекчен режим на отчетност, който да гарантира прозрачност, но и да съхрани възможността им свободно да участват в обществения живот. Асоциация „Прозрачност без граници“ – Този закон не следва да кодифицира цялата материя, а де се фокусира върху лобизма. Сред лобистите следва да се отделят тези, които извършват тази дейност по занятие и са натоварени за това от възложител, тези които извършват лобирането за търговци, но са физически лица, служители на тези търговци и лица които се явяват лобисти ad hoc, отново по натоварване от търговци. ГД ”БОЕЦ” – Всяка граждаснка организация, заявила в статута си постигане на цели, свързани с осъществяване на граждански контрол, или развитие на правовата държава, или поне осъществяване на дейност като представител на интереси, би следвало да се включи в това понятие. Всеки адвокат, предвид естеството на професионалното си образование и умения, би следвало да се включи в това понятие. Както и всеки друг специалист, доказал образование, или квалификация, или опит в конкретна сфера на обществени дейности, или услуги, би следвало да се включи в това понятие, относно теми, касаещи уменията и знанията му. Кандидатите за посредници следва да притежават качеството, заради което кандидатстват за регистрация, от поне 5 години. Това е важно, за да се избегне вариантът, за посредници да се регистрират “по спешност” лица, които нямат квалификация и професионален опит, но за конкретен случай са прекомерно мотивирани да посредничат. Би следвало също, да има строго ограничение за недопустимост на представители, в случаите, в които лице е, или в последните 5 години е било на 67 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението изборна длъжност, предвидена в Изборния кодекс; или на длъжност, изпълнявана за държавна или общинска институция (без изключение) въз основа на трудов договор, служебно правоотношение или друг договор, въз основа на който възнаграждението на лицето е плащано от държавен, или общински орган, или от държавно, или общинско дружество или предприятие с държавно, или общинско участие. Членството на такива лица в организации, желаещи да са посредници, следва също да е категорична пречка и организация да не може да се регистрира като посредник, ако в неин орган членува лице, което е недопустимо да бъде посредник. Това ограничение е наложително, за да се избегне, доколкото може, възможността да се злоупотребява с наскоро създавани контакти в съответните институции от такива лица, които са имали възможността да ги създават и развиват във връзка с дейност, която им е заплащана от Обществото, чрез институционален бюджет. Посредниците следва да са лица, които са в максимална степен независими от други видове отношения (освен посредническите) с институциите, пред които посредничат. Тази независимост не може да се гарантира в максимална степен, ако посредникът прекалено скоро е имал други трайни отношения с институцията и работещите в нея, или за нея, лица. Народно читалище „Иван Вазов - 2014“, гр. София – Всички лица и организации, които систематично контактуват с представители на властта с цел влияние – НПО, фирми, браншови организации, синдикати, адвокатски кантори, експертни мрежи, включително и културни институции. Русенски университет „Ангел Кънчев“ – С общо задължения за осигуряване на прозрачност на процеса следва да обхване всички, които извършват представителство по смисъла на закона, като има диференциация на мерките с цел осигуряване на пропорционалност. Така например може да подлежат на вписване в регистър само представителите, които извършват представителство по занятие – регулярно и възмездно. - Следва да се предвидят изрични изключения за лица, които макар и да извършват представителство, да не се считат за представители на интереси по смисъла на закона, с оглед изпълнението на конституционно и законово определени функции. Това ще обоснове изключение за ЮЛНЦ, регистрирани за осъществяване на общественополезна дейност, когато действат в изпълнение на нестопанските си цели, регистрираните сдружения на работници и служители, когато осъществяват дейност в защита на своите интереси в областта на труда и социалното осигуряване, регистрираните работодателски организации, действащи в защита на стопанските интереси на членовете си, и представителите на регистрирани религиозни общности и институции, осъществяващи дейност, свързана с упражняване на правото на вероизповедание и други подобни Фондация „Дигнита“ – Да се включат само онези субекти, които не изпълняват застъпническа дейност на определени групови или обществени интереси по закон – като ЮЛНЦ в обществена полза. Но въпросните ЮЛНЦ да се считат a priori за представители на интереси и да бъдат изградени съответните връзки и препратки между новия закон и ЗЮЛНЦ. 68 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Център за междуетнически диалог и толерантност “Амалипе”, В. Търново – От обхвата на закона трябва да бъдат изключени НПО, регистрирани в обществена полза, които реализират застъпничество за обществения интерес, както и граждански групи, които застъпват обществени интереси. Те трябва ясно да се разграничат от политически, религиозни и икономически интереси. За гражданските организации и групи може да се предвиди пропорционална административна мярка за гарантиране на прозрачност, а именно - да бъде предвидено задължение на ЮЛНЦ в обществена полза да посочват в годишните доклади за дейността си (които към момента са задължителни и са публично достъпни по партида на съответното ЮЛНЦ в обществена полза в ТРРЮЛНЦ към Агенцията по вписванията) дали са имали взаимодействие с адресатите на застъпничество на интереси и какъв е бил резултатът от тези активност. Български фонд за жените – Всички, които извършват представителство по смисъла на закона, следва да имат задължения за прозрачност, като мерките могат да се диференцират за пропорционалност. Например вписване в регистър да се изисква само за тези, които представят интереси регулярно и възмездно. Изключения трябва да се предвидят за ЮЛНЦ с общественополезна дейност, сдружения на работници и служители, работодателски организации, регистрирани религиозни общности и други, когато действат в рамките на своите конституционно или законово определени функции. Форум Гражданско Участие – Регулацията на представителството на интереси трябва да е насочена към платеното и “по задание” въздействие в частна полза, защото именно там рискът от непрозрачност, неравнопоставен достъп и конфликт на интереси е най-висок. Фокусът върху професионалните лобисти адресира реалния риск от „скрито“ влияние, без да обезсмисля официалните механизми за участие (консултации, съвети, работни групи), където прозрачността следва да се гарантира от самата администрация. Така се постига пропорционалност: най-строги изисквания – там, където е най-голям общественият риск. ЮЛНЦ в обществена полза следва да останат извън обхвата на закона, когато действат по своите нестопански цели и в обществен интерес. Те не защитават клиенти срещу възнаграждение, а представляват ценности и каузи с общополезен характер; вече подлежат на отделни режими на прозрачност и отчетност; и участват по установени процедури и правила. Приравняването им с платени лобисти би създало ненужна административна тежест, би застрашило гражданското участие и би размило разграничението между обществено застъпничество и частно, възмездно влияние. Това противоречи на принципите за насърчаване на гражданското участие и на изискването регулациите да не възпират дейността в обществен интерес. Български център за нестопанско право - С общо задължения за осигуряване на прозрачност на процеса следва да обхване всички, които извършват представителство по смисъла на закона, като има диференциация на мерките с цел осигуряване на пропорционалност. Така например може да подлежат на вписване в 69 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението регистър само представителите, които извършват представителство по занятие – регулярно и възмездно. - Следва да се предвидят изрични изключения за лица, които макар и да извършват представителство, да не се считат за представители на интереси по смисъла на закона, с оглед изпълнението на конституционно и законово определени функции. Това ще обоснове изключение за ЮЛНЦ, регистрирани за осъществяване на общественополезна дейност, когато действат в изпълнение на нестопанските си цели, регистрираните сдружения на работници и служители, когато осъществяват дейност в защита на своите интереси в областта на труда и социалното осигуряване, регистрираните работодателски организации, действащи в защита на стопанските интереси на членовете си, и представителите на регистрирани религиозни общности и институции, осъществяващи дейност, свързана с упражняване на правото на вероизповедание и други подобни. Национално сдружение на общините в Република България – Предлагаме включване на: 1. Браншови организации и асоциации 2. Неправителствени организации 3. Професионални представители (адвокати, консултанти) 4. Бизнес субекти 5. Граждански инициативи Синдикални организации Български институт за правни инициативи – Възприетият принцип е, че представител на интереси е физическо или юридическо лице, което извършва тази дейност – по занятие, тоест има ясно изразен професионален характер, основната част от дейността е посветена на представителство на интереси за себе си или за трети лица, тоест има характеристиките на трудово занимание, без значение дали е заплатена или не, но получаването на възнаграждение също спада към характеристиката на професионалния лобист. Възможно е подход, при който систематичността на тази дейност да бъде изрично посочена – например брой срещи с обекти на лобиране за даден период от време, които именно целят промяна на нормативен акт, но не следва да се прибягва към разбирането, че лобиране е всеки изпратен имейл. Има смисъл именно тези лица да бъдат обект на нормативна регулация, за да се избегне риска да се създават административни пречки пред гражданите и бизнеса при взаимодействие с публичните институции, както и да не се получи нежелано стигматизиране на граждански организации, каквито опити имаше през последните години. Център за изследване на демокрацията – Отговорът на този въпрос изисква дефиниране на понятието представител на интереси. Единият вариант е тясното дефиниране, при което като представители на интереси се разглеждат само лицата, които го правят по занятие (срещу или без заплащане). Приемането на една по-широка дефиниция предполага изрично и аргументирано формулиране на изключенията – напр. дейности като политическо консултиране, застъпничество, 70 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението субекти като ЮЛНЦ, регистрирани в обществена полза, когато осъществяват общественополезна дейност, други сдружения и образувания, когато действат в интерес на своите членове. Българска фондация за бизнеса и правата на човека – Обхватът следва да включва всички, които извършват представителство, но с диференцирани мерки според мащаба и характера на дейността. Например вписване в регистър да се изисква само за тези, които извършват представителство регулярно и възмездно. Изключения следва да се предвидят за субекти, които действат по силата на конституционно или законово определени функции: ЮЛНЦ в обществена полза, когато изпълняват своите нестопански цели; синдикални организации; работодателски организации; религиозни общности и институции при упражняване на правото на вероизповедание. Инициативи за гражданско общество – С общо задължения за осигуряване на прозрачност на процеса следва да обхване всички, които извършват представителство по смисъла на закона, като има диференциация на мерките с цел осигуряване на пропорционалност. Така например може да подлежат на вписване в регистър само представителите, които извършват представителство по занятие – регулярно и възмездно. - Следва да се предвидят изрични изключения за лица, които макар и да извършват представителство, да не се считат за представители на интереси по смисъла на закона, с оглед изпълнението на конституционно и законово определени функции. Това ще обоснове изключение за ЮЛНЦ, регистрирани за осъществяване на общественополезна дейност, когато действат в изпълнение на нестопанските си цели, регистрираните сдружения на работници и служители, когато осъществяват дейност в защита на своите интереси в областта на труда и социалното осигуряване, регистрираните работодателски организации, действащи в защита на стопанските интереси на членовете си, и представителите на регистрирани религиозни общности и институции, осъществяващи дейност, свързана с упражняване на правото на вероизповедание и други подобни Въпрос 12: Представителството на интереси пред кои органи следва да бъде регламентирано в закона? Заедно в час – Въпросът не е от наша компетентност. Амнести Интернешънъл България – Всяка регулация следва да се прилага към всички институции, които участват в процеса на формиране на публичните политики, в т.ч. Народното събрание, Министерски съвет, министерства и независими регулатори. Регистъра за прозрачност на ЕС е свидетелство, че ограничаването само до определени институции оставя поле за непрозрачни практики. Асоциация „Прозрачност без граници“ – Актовете на всички органи на власт, без индивидуалните, актовете на НС и на т.нар. независими регулатори, актовете на общинските съвети. Съответно представителството пред тези органи, а когато те са колективни или колегиални пред членовете им също. Не бива да се 71 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението пропускат актовете, с които се формулират позиции в процеса на участие в ЕС, макар тези актове да нямат нормативен характер. ГД ”БОЕЦ” – Пред всички органи, на които законът предоставя статут да съставят и/или приемат нормативни актове, както и пред всички органи, издаващи общи административни актове. Народно читалище „Иван Вазов - 2014“, гр. София – Пред Народното събрание, Министерския съвет, министерства, областни и общински администрации, агенции, независими регулатори и работни групи към тях. Русенски университет „Ангел Кънчев“ – Законите и съответно представителите на държавните органи, които имат законодателна инициатива и ги разработват на практика – Парламент, Министерски съвет и министерствата (такъв е подходът, възприет в Германия). Разширяване на обхвата извън централната власт и законите и включване на общи административни актове, укази на президента, общини и др. административни органи също може да се аргументира с оглед прозрачност в процесите, но преценката за разширен обхват следва да се направи с оглед рисковете във връзка с ефективното прилагане на закона, които произтичат от такъв регулаторен подход Фондация „Дигнита“ – Народно събрание и всички комисии, вкл. Законодателен съвет, ако има такъв и много важно – пред всеки един народен представител и парламентарна група; всички органи на изпълнителната власт по повод правомощията им да приемат поднормативни актове и общи административни актове, проекти на нормативни актове, всички органи по Конституция със законодателна инициатива, вкл. пред Президента по повод правомощията за налагане на вето и пред Конституционен съд по повод правомощията му по тълкуване на закони и обявяване на конституционосъобразност; органи на местно самоуправление; Център за междуетнически диалог и толерантност “Амалипе”, В. Търново – Пред органите, които изработват законови, административни актове, както и стратегии и други политически документи. Български фонд за жените – Регламентацията на представителството на интереси следва да обхваща основно органите с правомощие за законодателна инициатива и изработване на закони и лицата, които ги представят – Парламент, Министерски съвет и министерства. Разширяване към административни актове, укази на президента или местни органи може да се обмисли за прозрачност, но трябва да се прецени внимателно заради риска от затруднено прилагане на закона. Форум Гражданско Участие – Народно събрание, органи на изпълнителната власт, независими регулатори, органи на местното самоуправление. (виж отг. на въпрос 10). Включването на последните 2 групи органи следва да вземе предвид и наличието на възможност за практическо прилагане на закона. Това следва да се прецени на етапа на предварителна оценка на въздействието при разработването на окончателния законопроект. 72 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Български център за нестопанско право – Законите и съответно представителите на държавните органи, които имат законодателна инициатива и ги разработват на практика – Парламент, Министерски съвет и министерствата (такъв е подходът, възприет в Германия). Разширяване на обхвата извън централната власт и законите и включване на общи административни актове, укази на президента, общини и др. административни органи също може да се аргументира с оглед прозрачност в процесите, но преценката за разширен обхват следва да се направи с оглед рисковете във връзка с ефективното прилагане на закона, които произтичат от такъв регулаторен подход. Национално сдружение на общините в Република България – За местното самоуправление считаме за необходимо включването на: 1. Кметове и заместник-кметове на общини 2. Председатели и заместник-председатели на общински съвети 3. Общински съветници (при определени условия) Ръководители на общински дружества Български институт за правни инициативи – Oтново подчертаваме, че най-подходящ за българския контекст би бил подход, който последователно разширява обхвата на регулацията на представителството на интереси, като се започне от Народното събрание и изпълнителната власт (Министерски съвет, министерства, политически кабинети), президент и след това се разширява към местната власт. Център за изследване на демокрацията – Вж. отговора на въпрос 17. Българска фондация за бизнеса и правата на човека – Парламент, Министерски съвет и министерства, тъй като имат законодателна инициатива. Разширяването към общини, президента и други административни органи би увеличило прозрачността, но крие рискове за ефективното прилагане на закона. Инициативи за гражданско общество – Законите и съответно представителите на държавните органи, които имат законодателна инициатива и ги разработват на практика – Парламент, Министерски съвет и министерствата (такъв е подходът, възприет в Германия). Разширяване на обхвата извън централната власт и законите и включване на общи административни актове, укази на президента, общини и др. административни органи също може да се аргументира с оглед прозрачност в процесите, но преценката за разширен обхват следва да се направи с оглед рисковете във връзка с ефективното прилагане на закона, които произтичат от такъв регулаторен подход Въпрос: 18: Според Вас какви обстоятелства трябва да обявят представителите на интереси в регистъра? Заедно в час - Не смятаме, че създаването на регистър е необходима мярка. Амнести Интернешънъл България –Регистърът следва да съдържа информация за идентичността на представителя, мандата или клиента, темите и 73 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението политиките, източниците на финансиране, формите на комуникация и ресурсите. По отношение на ЮЛНЦ тези данни могат да бъдат предоставяни чрез годишните публични отчети. Асоциация „Прозрачност без граници“ – Лобистите следва да обявяват: Регистрация на професионални представители на интереси • Име • Данни за контакт • Сфера на дейност/област на интерес • Лица, наели ги да извършват дейността Регистрация на юридически лица • Наименование, правна форма, ЕИК и вид на организацията • Законни представители или други лица, упълномощени да представляват организацията • Данни за контакт • Сфера на дейност/област на интерес • Служители или ангажирани в друга правна форма лица, извършващи професионално представителство на интереси Информация, която се посочва при всеки договор • Кауза, за която е нает да осъществява дейност • Орган, пред когото се защитават интереси • Данни на физическото лице, пряко извършващо дейностите, ако регистрацията е на юридическо лице • Данни за възложителя • Период, през който се осъществява представителството на интереси ГД ”БОЕЦ” – Име/ наименование, способи за контакт, области от обществените теми, в които може да се осъществява представителство, както и по желание: информация за квалификации, образования, опит, извършени дейности по представителство и постигнати резултати. Народно читалище „Иван Вазов - 2014“, гр. София – Име и данни за контакт на лобиста; Чии интереси представлява; Теми и политики, по които работи; Институции, пред които е лобирал; Дата и форма на контакт (среща, писмо и пр.); Резюме на позицията или предложението. Русенски университет „Ангел Кънчев“ – Подходящи обстоятелства за вписване (като следва да се предвиди ред и механизъм за спазване на принципа за еднократно събиране и създаване на данни от администрацията, регламентиран в чл. 2 на Закона за електронното управление): - Идентификационни данни на физическото или юридическото лице (име, ЕИК, адрес, лице за контакт). - Клиенти, от чието име или в чийто интерес действат (ако има такива). - Темите и областите на политики, по които осъществяват дейност по представителство. - Институциите, с 74 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението които са осъществени или се планират контакти. - Формите на комуникация, използвани при осъществяване на дейността – срещи, писмени становища, участие в работни групи и др. - Финансови ресурси, използвани за дейността по представителство (в обобщен вид). Фондация „Дигнита“ – Идентификация, вкл. физически лица и представляващи, пълномощници, организации, интереси, лица, в чийто интерес се осъществява представителство/застъпничество. Център за междуетнически диалог и толерантност “Амалипе”, В. Търново – Идентификационни данни на физическото или юридическото лице (име, ЕИК, адрес, лице за контакт). Клиенти, от чието име или в чийто интерес действат (ако има такива). Темите и областите на политики, по които осъществяват дейност по представителство. Институциите, с които са осъществени или се планират контакти. Формите на комуникация, използвани при осъществяване на дейността – срещи, писмени становища, участие в работни групи и др. Финансови ресурси, използвани за дейността по представителство (в обобщен вид). Български фонд за жените – Представителите на интереси следва да обявяват в регистъра следните обстоятелства: Идентификационни данни на физическото или юридическото лице (име, ЕИК, адрес, лице за контакт); Клиенти или лица, от чието име или в чийто интерес действат; Темите и областите на политиките, по които осъществяват представителство; Институциите, с които са осъществени или се планират контакти; Формите на комуникация, използвани при дейността – срещи, писмени становища, участие в работни групи и др.; Финансовите ресурси, използвани за представителството, представени в обобщен вид. Регистърът трябва да бъде организиран така, че събирането на данни да се извършва еднократно и ефективно, без излишна административна тежест. Форум Гражданско Участие – В регистъра представителите на интереси да обявяват най-малко: 1. идентичност и контакти на лицето; 2. от чие име/по какъв мандат действат; 3. тематични области/конкретни актове и институции с които е осъществено взаимодействие; 4. форми на взаимодействието; 5. възнаграждения и източници на финансиране. 75 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението Български център за нестопанско право – Подходящи обстоятелства за вписване (като следва да се предвиди ред и механизъм за спазване на принципа за еднократно събиране и създаване на данни от администрацията, регламентиран в чл. 2 на Закона за електронното управление): - Идентификационни данни на физическото или юридическото лице (име, ЕИК, адрес, лице за контакт). - Клиенти, от чието име или в чийто интерес действат (ако има такива). - Темите и областите на политики, по които осъществяват дейност по представителство. - Институциите, с които са осъществени или се планират контакти. - Формите на комуникация, използвани при осъществяване на дейността – срещи, писмени становища, участие в работни групи и др. - Финансови ресурси, използвани за дейността по представителство (в обобщен вид). Национално сдружение на общините в Република България – Предлагаме включването на: 1. Данни за идентификация на представителя 2. Клиенти, в чийто интерес се действа 3. Предмет на представителството 4. Период на дейност 5. Финансови данни (в определени граници) Контактна информация Български институт за правни инициативи – С уговорката, че сме на мнение, че в такъв вид регистър не е необходим, тук принципно изброяваме възможните му реквизити. - описание на дейността/дейностите по представителство на интереси самоличността на лицата, извършващи представителството - целта на дейностите по представителство - лицата, по отношение на които е упражнявано или се упражнява представителство ( вкл. случаи на установени контакти, но не да се регистрира всяко изпратено електронно писмо, може да бъдат хронологично описани , напр. „редовни контакти, включително 3 срещи през м. … г. ….относно закон/проектозакон х“). - институциите са длъжни да спазват разпоредбите на Общия регламент за защита на личните данни при публикуването на такива. Център за изследване на демокрацията – Независимо от възприетия подход на регулиране и регистриране следните обстоятелства са от значение: - самоличността на лицата, извършващи представителство на интереси - целта на дейностите по представителство - описание и цел а на дейностите по представителство - лицата, по отношение на които е упражнявана или се упражнява горните дейности( вкл. случаи на установени контакти) За обявените лични данни, водещите съответните регистри следва да спазват 76 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението разпоредбите на Общия регламент за защита на личните данни. Българска фондация за бизнеса и правата на човека - • Идентификационни данни (име, ЕИК, адрес, лице за контакт). • Клиенти, в чийто интерес действат. • Теми и области на политики. • Институции за контакти. • Форми на комуникация (срещи, становища, работни групи и др.). • Обобщена информация за финансови ресурси. Инициативи за гражданско общество – Подходящи обстоятелства за вписване (като следва да се предвиди ред и механизъм за спазване на принципа за еднократно събиране и създаване на данни от администрацията, регламентиран в чл. 2 на Закона за електронното управление): - Идентификационни данни на физическото или юридическото лице (име, ЕИК, адрес, лице за контакт). - Клиенти, от чието име или в чийто интерес действат (ако има такива). - Темите и областите на политики, по които осъществяват дейност по представителство. - Институциите, с които са осъществени или се планират контакти. - Формите на комуникация, използвани при осъществяване на дейността – срещи, писмени становища, участие в работни групи и др. - Финансови ресурси, използвани за дейността по представителство (в обобщен вид). 10. Последваща оценка на въздействието Съгласно чл. 22, ал. 2, т. 12 от Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието, в доклада за цялостна предварителна оценка на въздействието задължително се включва препоръчителен срок за извършване на последваща оценка на въздействието. По отношение на предложения проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението: Съгласно Закона за нормативните актове органът, в чиято компетентност е изпълнението на нормативния акт, извършва последваща оценка на въздействието на новите закони, кодекси и подзаконови нормативни актове на Министерския съвет. Последващата оценка на въздействието се извършва в срок 5 години след влизането в сила на новия закон, кодекс или подзаконов нормативен акт на Министерския съвет или в по-кратък срок, определен от отговорния орган. Във връзка с това препоръчителният срок за извършване на последваща оценка на въздействието на проект на Закон за прозрачност и почтеност в управлението е 5 години след влизането му в сила. Основните критерии, по които да се прецени доколко са постигнати заложените цели на национално ниво, както и по които ще бъде направено 77 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението изследване на съотношението между поставените цели и постигнатите резултати при прилагането на нормативния акт, са използваните в предварителната оценка на въздействието критерии ефективност, ефикасност и съгласуваност, но в контекста и за целите на последващата оценка на въздействието. Те могат да бъдат свързани, но не само с оценката, а също така и с периодичен преглед на прилагането на нормативния акт, с резултатите от регулирането на конкретна част от съответните обществени отношения, с преценка на съответствието с определени конституционни или законови положения, с проучване на последиците от прилагането на акта чрез правилата, заложени в него, и т.н. С оглед на комплексността и всеобхватността на регулираните обществени отношения, както и на обстоятелството, че става въпрос за изцяло нова за Република България нормативана уредба, подходящият срок за извършване на оценка на въздействието е пет години след влизане в сила на нормативните изменения. 11. Източници Описание на използваните източници на информация, включително последващи оценки на нормативния акт, или анализи за изпълнението на политиката. - Закон за нормативните актове - Наредба за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието - Стандарти за провеждане на обществени консултации (РСАР от 16 септември 2019 г.) - Доклади на Европейската комисия относно върховенството на закона за 2020 г., 2021 г, 2022 г., 2023 г., 2024 г. и 2025 г.; - Националния план за възстановяване и устойчивост; - Закон за противодействие на корупцията; - Правилник за организацията и дейността на Народното събрание; - Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379); - Концепция за регулирането на лобистките дейности в Република България; - Доклад на тема „Прозрачност при лобиране в ЕС“ - Lobby transparency across the EU - https://transparency.eu/wp- content/uploads/2024/02/Transparency-international-EU_briefing_Lobby- transparency-in-the-EU.pdf 78 | Страница Доклад на цялостна предварителна оценка на въздействието│Законопроект за прозрачност и почтеност в управлението - Доклад на ОИСР на тема „Лобиране през 21-ви век“ - https://www.oecd.org/en/publications/lobbying-in-the-21st- century_c6d8eff8-en/full-report/component-4.html#introduction-d5e5172 - https://blogs.unwe.bg/inekova/files; - Др. 12. Приложения Резюме към цялостна предварителна оценка на въздействието. 79 | Страница

РЕЗЮМЕ НА ЦЯЛОСТНА ПРЕДВАРИТЕЛНА ОЦЕНКА НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО Нормативен акт: Институция: Проект на Закон за прозрачност и почтеност в Министерство на правосъдието управлението Период на извършване на оценката: м. юли 2025 г. – м. август 2025 г. От какво ниво възниква необходимостта от предприемане на действието? Лице за контакт: Телефон и ел. поща: Диана Боева – държавен експерт в дирекция 02/ 9237 338 „Съвет по законодателство“ Даниела Белчина – държавен експерт в 02/9237 311 дирекция „Съвет по законодателство“ 1. Проблеми, цели и варианти на действие 1.1. Проблем/проблеми за решаване: Проблем 1 „Липса на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси.“ Свободният и открит достъп на обществото до управлението в най-широк смисъл, включително до законодателната и изпълнителната власт с оглед на защитата на различни легитимни интереси и цели е съществен елемент от ефективното функциониране на демокрацията в съвременните общества. Участието на гражданите в процеса на подготовка и вземане на управленски решения и формулиране на политики се осъществява чрез различни форми на представителство и начини на въздействие върху публичните власти като застъпничество, консултиране чрез предоставяне на информация и експертиза, представяне на становища по конкретни въпроси от обществения дневен ред и пр. Такава легитимна практика е и лобирането пред публичните власти в полза на заинтересованите лица и групи при формулиране на политики и вземане на решения от оправомощените органи. Въпреки че лобирането само по себе си се приема за легитимна дейност, когато се извършва при неравнопоставени условия и по непрозрачен начин, може да се превърне в нелегитимно влияние. Използването на значим финансов ресурс за целите на една лобистка Образецът на резюме на цялостна предварителна оценка на въздействието влиза в сила от 01 януари 2021 г. кампания би могло да „заглуши“ застъпничеството за други групови и обществени интереси при формулирането на публичните политики. Именно за да се поддържа равнопоставеност в представителството на различните категории интереси – обществени, групови и частни, водеща тенденция сред страните-членки на Европейския съюз (ЕС) и Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) е прилагането на ясни правила за прозрачност на лобистката дейност и ангажимент на публичните институции да способстват за равнопоставената конкуренция на интереси в обществения живот. От тази гледна точка все по-нарастваща е необходимостта от изграждане на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси. Лобизмът по своята същност е важен инструмент за противодействие на корупционните практики, тъй като препятства нерегламентираните начини за въздействие върху оправомощените представители на публичната власт от заинтересовани участници (граждани, бизнес и др.), които са публично невидими и непроследими. Лобирането позволява по предвидим, точно уреден и конкурентен начин да се осъществява взаимодействие между заинтересованите граждани и организации и институциите по повод на техни решения и конкретни политики. Основна отлика между прозрачното, регулирано лобиране и нелегитимното лобиране или лобиране при неравнопоставени условия е в публичността на аргументацията, проследимостта на контактите между лобистите и представителите на публичната власт, видимостта към действителните аргументи и основания за взетите решения. Прозрачното и регулирано лобиране следва да се развива на основата на ясни процедури. Регулацията цели да се преодолеят опитите за неправомерно или неравноправно въздействие от заинтересовани организации и лица спрямо представителите на властта, да създаде ред за коректно и прозрачно осъществяване на контакти между представителите на публичната власт и заинтересованите страни по повод на теми от техен интерес. Липсата на уредба по същество стимулира нередностите във взаимодействието и не позволява проследяване на процеса по вземане на решения, както и събиране на статистическа информация. Отсъствието на гаранции за прозрачност при взаимодействието между заинтересованите страни и държавните институции води до натоварване на понятието за лобизъм с негативно съдържание и до асоциирането му с корупция. Съответно създаването на правила за легитимно лобиране като начин за взаимодействие между заинтересованите страни и публичната власт ще, препятства корупционните практики и ще доведе до преодоляване на негативния контекст на понятието. В този смисъл законопроектът, уреждащ лобизма, е практически антикорупционен инструмент, с който страната ни не само изпълнява конкретни предписания по пътя ни към присъединяване към ОИСР, но също така подобрява качеството на публичната среда чрез стимулиране на активно участие на гражданите и бизнеса по всички теми на публичния дневен ред. Към настоящия момент в Република България не е налице законодателство, което регулира лобистките дейности по същество. През последните 20 години темата се появява неколкократно в българския обществен и политически дневен ред. Могат да бъдат посочени следните законодателни предложения, подготвени с цел създаване на нормативна уредба за лобистките дейности: 2 - Законопроект за публичност и регистрация на лобистите и лобистката дейност със 1 сигнатура № 254-01-66 от 23.07.2002 г. ; - Законопроект за публичност на лобистката дейност със сигнатура № 854-01-50 от 2 16.05.2008 г. ; 3 - Законопроект за лобистката дейност със сигнатура № 853-16-13 от 24.10.2008 г. ; 4 - Законопроект за публичност на лобизма със сигнатура № 554-01-53 от 19.03.2015 г. Посочените законопроекти не са приети от Народното събрание, като на неговата интернет страница е достъпно информационно досие за тях. Въпросът за регулиране на лобистките дейности е поставен отново на дневен ред с Плана за изпълнение на мерки в отговор на препоръките и посочените предизвикателства, съдържащи се в Доклада на Европейската комисия (ЕК) от 30 септември 2020 г. относно върховенството на закона за 2020 г., одобрен с Решение на Министерския съвет № 806 от 6 ноември 2020 г. В изпълнение на решението на Министерския съвет е сформирана работна група, която да проучи добрите европейски практики в областта на регулирането на лобизма и да изготви концепция за регулация на лобизма в съответствие с препоръките на ЕК и действащите международни стандарти на Съвета на Европа и ОИСР, която да послужи като основа за изготвяне на законопроект. Проучването на добрите практики, разработването и обсъждането на концепция и предлагането на законодателни мерки за уреждане на лобистките дейности в Република България е заложено като мярка и в Пътната карта за изпълнение на Националната стратегия за превенция и противодействие на корупцията в Република България (2021 – 2027 г.), приета с Решение № 235 на Министерския съвет от 19 март 2021 г. Нуждата от регулация на лобизма се констатира и в доклада за Република България от Петия кръг на оценка на Групата държави срещу корупцията 5 (GRECO) към Съвета на Европа . В годишните си доклади относно върховенството на закона за 2021 г. и 2022 г. Европейската комисия продължава да напомня, че в България все още липсва специална нормативна уредба в областта на лобирането. В третия Годишен доклад за върховенството на закона за 2022 г. по отношение на ситуацията в България, Комисията акцентира за липсата на конкретно задължение за регистриране на лобистите или за деклариране на контакти между длъжностните лица и лобистите. В този контекст е направена оценка за включването на ключови 6 етапи за регулиране на лобистките дейности в Националния план за възстановяване и устойчивост, като в резултат на това се очаква приемането на законодателни мерки. В процеса по присъединяване към ОИСР, България е поела ангажимент за осигуряване на съответствие на националното законодателство с препоръките на Организацията и в частност с 1 https://parliament.bg/bg/bills/ID/10431 2 https://parliament.bg/bg/bills/ID/8383 3 https://parliament.bg/bg/bills/ID/8471 4 https://parliament.bg/bg/bills/ID/15283 5 https://www.justice.government.bg/home/index/b077ecd1-b550-475b-836c-2e48b648efa8 6 Съгласно чл. 2 от Регламент (ЕС) 2021/241 на ЕП и на Съвета от 12 февруари 2021 година за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост „ключови етапи и цели“ означава измерване на напредъка за постигането на дадена реформа или инвестиция, като ключовите етапи (milestones) са качествени постижения, а целите (targets) са количествени постижения. Ключовият етап „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ е част от Реформа C10.R2: Противодействие на корупцията. В НПВУ е предвидено законодателните мерки за регулиране на лобизма да се базират на добри практики от другите европейски държави, като съгласно подписаните между България и ЕК оперативни договорености за отчитане на изпълнението на етапа, следва да бъде приложено и копие на Концептуална бележка на добрите практики на други държави членки за регулиране на лобистки дейности. 3 Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379). Препоръката за прозрачност и почтеност в лобирането и оказването на влияние е приета от Съвета на ОИСР на 18 февруари 2010 г. (под името „Препоръка за принципите на прозрачност и почтеност при лобирането“) по предложение на Комитета по публично управление (КПУ). Препоръката е първият международен стандарт, който разглежда рисковете, свързани с прозрачността и почтеността при лобистките практики. Препоръката е преразгледана от Съвета на ОИСР, който заседава на министерско равнище на 3 май 2024 г., за да отрази променящия се пейзаж на лобирането и влиянието и да помогне на участниците в правителството, бизнеса и гражданското общество да укрепят рамките за прозрачност и почтеност при изготвянето на политики. Констатирана е необходимост от международен стандарт за лобирането. Участниците в лобирането и оказването на влияние представляват валидни интереси и предоставят на вниманието на създателите на политики така необходимите прозрения и данни по всички политически въпроси. Подобен приобщаващ процес на изготвяне на политики предоставя възможности за по-информирани и в крайна сметка по-добри политики. Данните обаче показват, че процесът на изготвяне на политики не винаги е приобщаващ. Понякога може да се наблюдава монополно влияние на тези, които са финансово и политически силни, за сметка на тези, които разполагат с по-малко ресурси. Доказателствата показват също, че политиките могат да бъдат неправомерно повлияни чрез предоставяне на пристрастни или лъжливи доказателства или данни, както и чрез манипулиране на общественото мнение. Публични политики, които са погрешно информирани и отговарят само на нуждите на група със специални интереси, могат в крайна сметка да доведат до политики, които не винаги са от полза за обществото. По този начин разработването на препоръката е част от широк набор от инициативи на ОИСР, предизвикани от финансовата криза от 2008 г., за определяне на стандарти за по-силна, по-чиста и по-справедлива икономика и за избягване на вземането на политически решения в интерес на по-силните във финансово и политическо отношение. Препоръката е разработена от Комитета по публично управление (КПУ) въз основа на прегледани данни и опит в областта на държавното регулиране и саморегулирането от страна на лобистите. Тя също така отразява мненията на широк кръг органи на ОИСР и заинтересовани страни, с които КПУ се консултира, включително законодатели, представители на частния сектор, лобистки асоциации, организации на гражданското общество, синдикати, мозъчни тръстове и международни организации. В съответствие със заключенията на доклада до Съвета от 2021 г. препоръката е преразгледана през 2024 г., за да се увеличи нейната значимост и въздействие. 7 Преразглеждането отразява заключенията от Доклада от 2021 г. и последвалата обширна обратна връзка от съответните политически общности на ОИСР, както и обществената консултация и консултацията със заинтересованите страни, която беше проведена през ноември- декември 2022 г. Целта на преразглеждането е да се предоставят конкретни насоки за правителствата относно изграждането или укрепването на съгласувана, всеобхватна, ефективна и приложима система за ограничаване на рисковете от неправомерно влияние и монополно положение при вземането на решения в публичния сектор, съобразена с по-широките 7 https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2021/05/lobbying-in-the-21st- century_bb7a371a/c6d8eff8-en.pdf 4 политически и регулаторни рамки, и да се гарантира нейното правилно прилагане, спазване и преглед. Препоръката е от ключово значение за повишаване на осведомеността и популяризиране на значението на стандартите за лобиране, както за осигуряване на прозрачността и почтеността при вземането на решения в публичния сектор. Съгласно изготвената самооценка по Препоръката за съответствие на националното законодателство, политиките и практиките на Република България са в частично съответствие: Актуалният преглед на нормативната уредба, относима към осигуряване на съответствието на националното законодателство с принципите за прозрачност и почтеност в 8 лобирането, залегнали в Препоръката , показва следното: Едно от изискванията на Препоръката, е изграждането на ефективна и справедлива рамка за откритост и достъп, като на всички заинтересовани страни държавите следва да осигурят справедлив и равен достъп до разработването и прилагането на публични политики. Относими към тази препоръка са различни актове на националното законодателство: - Законът за нормативните актове (ЗНА) урежда общите правила за подготовката, издаването и прилагането на нормативните актове. Изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В процеса по изработване на проект на нормативен акт задължително се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. За тази цел през 2008 г. е създаден 8 ОИСР, Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането, OECD/LEGAL/0379; Recommendation of the Council on Principles for Transparency and Integrity in Lobbying [OECD/LEGAL/0379]; https://legalinstruments.oecd.org/en/instruments/OECD-LEGAL-0379. 5 консултации са разработени стандарти за тяхното провеждане. Обществените консултации са двупосочен процес на комуникация между органите на властта и гражданите, чрез който и двете страни се информират за своите гледни точки по въпроси и предложения при изготвянето на нормативни и ненормативни актове, което осигурява на гражданите и юридическите лица възможността да влияят на решенията, вземани от държавните органи. Провеждането на обществени консултации е предвидено като изискване както в нормативни актове с общ характер и хоризонтално действие, така и в множество нормативни актове, чиито предмет е ограничен в рамките на определен отрасъл. От 2006 г. институциите предприемат редица инициативи за по-ефективно включване на гражданите в управленския процес. През 2007 г. (в сила от 2008 г.) са приети и законодателни промени, предвиждащи задължение за публикуване на проектите за нормативни актове преди тяхното приемане, като на заинтересованите лица е предоставена възможност от най-малко 14- дневен срок за предложения и становища по проекта. През 2016 г. бе усъвършенствана процедурата за провеждане на обществени консултации с гражданите и юридическите лица при изработването на проекти на нормативни актове и при извършването на предварителна оценка на въздействието. Минималният срок за предложения и становища е увеличен на 30 дни, като само в изключителни случаи и мотивирано се допуска определяне на по-кратък срок, който обаче не може да бъде по-малко от 14 дни. - Законът за администрацията (ЗА) определя общите принципи, въз основа на които администрацията осъществява своята дейност, както и задължението на органите на държавната власт да извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество. ЗА регламентира и реда, условията и организационните форми, чрез които Министерският съвет, министрите, председателите на държавни агенции и изпълнителните директори на изпълнителни агенции могат да създават консултативни органи, с възможност да включват и представители на граждански организации. Съгласно ЗА Министерският съвет може да сформира съвети като постоянни консултативни органи на правителството, които гарантират координация в рамките на изпълнителната власт, както и сътрудничество с останалите органи на властта, органите на местното самоуправление и неправителствените организации при формулирането и прилагането на националната политика в съответната област или по особено важни въпроси от обществено значение. Според Препоръката държавите следва да осигурят адекватна степен на прозрачност, за да гарантират, че публичните служители, гражданите и бизнесът могат да получат достатъчно информация за лобистките дейности. Съгласно действащата нормативна уредба: - За постигане на адекватна степен на прозрачност по отношение на финансирането на политическата дейност в Закона за политическите партии в периода 2000-2011 г. са въведени важни промени в уредбата на посочената дейност. В съответствие с броя на получените гласове, парламентарно представените партии и коалиции получават бюджетна субсидия. Бюджетна субсидия получават и политическите партии, събрали най-малко едно на сто от гласовете на последните парламентарни избори. Размерът на държавната субсидия се определя ежегодно от Народното събрание със Закона за държавния бюджет. Годишните отчети за разходите на политическите партии следва да се подадат до 31 март на следващата година към Сметната палата. Партия, която не подаде своя годишен отчет, се лишава от държавна субсидия и от възможност за участие в следващи избори. Наложено е и изискване за публикуване на списък със спонсорите и даренията. Забранени са даренията от юридически лица. - В Закона за противодействие на корупцията (ЗПК) (обн., ДВ, бр. 84 от 6 октомври 2023 г.) е предвидено задължение всички лица, заемащи публични длъжности, изчерпателно изброени в чл. 6, ал. 1, т. 1-52 от ЗПК, да подават декларации за имущество и интереси. Лицата, заемащи публични длъжности, подават декларация за имущество и интереси и декларация за промяна в декларираните в нея обстоятелства в частта за интересите и за произхода на средствата при предсрочно погасяване на задължения и кредити. Задължените лица подават пред Комисията за противодействие на корупцията декларации за имущество и интереси при встъпване в длъжност (встъпителна декларация); ежегодна декларация; при освобождаване от длъжност (финална декларация); при изтичане на една година след подаване на финалната декларация (втора финална декларация); декларация при промяна в декларираните обстоятелства в частта за интересите и за произхода на средствата при предсрочно погасяване на задължения и кредити. Задължените лица декларират също имуществото и доходите на своите съпрузи, освен при фактическа раздяла. Декларират се и имуществото и доходите на лицата, с които заемащите публични длъжности се намират във фактическо съжителство на съпружески начала. Подлежат на деклариране и имуществото и доходите на ненавършилите пълнолетие деца, освен когато задълженото лице не упражнява родителски права. 6 В глава осма „Конфликт на интереси“, раздел II са регламентирани забрани и ограничения, 9 свързани с изпълнението на публична длъжност (чл. 76 и чл. 77) . В раздел IV от същата глава са 10 регламентирани ограниченията след освобождаване от публична длъжност (чл. 86 и чл. 87) . - В Правилника за организацията и дейността на Народното събрание се предвижда, че законопроектите с мотивите към тях и предварителната оценка на въздействието, внесени до председателя на Народното събрание, се регистрират незабавно в публичен регистър 9 Чл. 76. Лице, заемащо публична длъжност, няма право да участва в подготовката, обсъждането, приемането, издаването или постановяването на актове, да изпълнява контролни или разследващи функции или да налага санкции в частен интерес. Такова лице няма право да сключва договори или да извършва други дейности в частен интерес при изпълнение на правомощията или задълженията си по служба. Чл. 77. (1) Лице, заемащо публична длъжност, няма право да се разпорежда с държавно или общинско имущество, да разходва бюджетни средства, включително средства от фондове, принадлежащи на Европейския съюз или предоставени от Европейския съюз на българската държава, да издава удостоверения, разрешения или лицензии или да осъществява контрол по тези дейности в интерес на юридически лица с нестопанска цел, търговски дружества или кооперации, в които то или свързани с него лица са членове на орган на управление или контрол, управители, съдружници или притежават дялове или акции. (2) Забраната по ал. 1 се прилага и по отношение на свързани със заемащия публичната длъжност лица, които са еднолични търговци. (3) Лице, заемащо публична длъжност, няма право да извършва дейностите по ал. 1 и в интерес на юридически лица с нестопанска цел, търговски дружества или кооперации, в които то е било член на орган на управление или контрол, управител, съдружник или е притежавало дялове или акции една година преди датата на избирането или назначаването му, или докато заема длъжността. 10 Чл. 86. (1) Лице, което е заемало публична длъжност, няма право в продължение на една година от освобождаването му от длъжност да сключва трудови договори, договори за консултантски услуги или други договори за изпълнение на ръководни или контролни функции с търговските дружества, едноличните търговци, кооперациите или юридическите лица с нестопанска цел, по отношение на които в последната една година от изпълнението на правомощията или задълженията си по служба е осъществявало действия по разпореждане, регулиране или контрол или е сключвало договори с тях, както и да е съдружник, да притежава дялове или акции, да е управител или член на орган на управление или контрол на такива търговски дружества, кооперации или юридически лица с нестопанска цел. (2) Ограниченията се прилагат и за търговските дружества, свързани с дружествата по ал. 1. Чл. 87. (1) Лице, заемало публична длъжност, което в последната една година от изпълнението на правомощията или задълженията си по служба е участвало в провеждането на процедури за обществени поръчки или в процедури, свързани с предоставяне на средства от фондове, принадлежащи на Европейския съюз или предоставени от Европейския съюз на българската държава, няма право в продължение на една година от освобождаването си от длъжност да участва или да представлява физическо или юридическо лице в такива процедури пред институцията, в която е заемало длъжността, или пред контролирано от нея юридическо лице. (2) Забраната за участие в процедури за обществени поръчки или в процедури, свързани с предоставяне на средства от фондове, принадлежащи на Европейския съюз или предоставени от Европейския съюз на българската държава, се прилага и за юридическо лице, в което лицето по ал. 1 е станало съдружник, притежава дялове или е управител или член на орган на управление или контрол след освобождаването му от длъжност. 7 информационно досие, което отразява процеса на обсъждане на проекта в Народното събрание и се попълва служебно до приемането или отхвърлянето му. - При определени обстоятелства съществува опасност лобирането да се доближи до търговия с влияние, което е престъпление в много страни, включително в България. Страната ни криминализира както активната, така и пасивната търговия с влияние – чл. 304б от Наказателния кодекс, което е в съответствие с действащите международни актове за борба с корупцията. Според Препоръката държавите следва да насърчават култура на почтеност в публичните организации и вземането на решения, като предоставят ясни правила и насоки за поведение на държавните служители. - През 2020 г. е приет Кодекс за поведение на служителите в държавната администрация, с който се определят правилата за поведение на служителите в държавната администрация и има за цел да повиши общественото доверие в техния професионализъм и морал, както и да издигне престижа на държавната служба. В съответствие с кодекса служителите в държавната администрация следва да изпълняват своите задължения, да осъществяват своята дейност при спазване на принципите за законност, безпристрастност, политически неутралитет и отчетност, както и да не допускат поведение, което ги въвлича в корупция. При неспазване на нормите на поведение в този кодекс служителите в държавната администрация носят дисциплинарна отговорност съгласно Закона за държавния служител и Кодекса на труда. - През 2023 г. е приет Закон за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения, с който се уреждат условията, редът и мерките за защита на лицата в публичния и в частния сектор, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения на българското законодателство или на актове на Европейския съюз, които застрашават или увреждат обществения интерес, както и редът и условията за подаване и разглеждане на такива сигнали или публично оповестена информация. Законът се прилага и за лица, свързани с лицата, които подават сигнали или публично оповестяват информация за нарушения. Насърчаването на служителите да съобщават за нередности и защитата им, когато го правят, е от съществено значение за защитата на обществения интерес и за насърчаване на културата на публична отчетност и почтеност. Разгледаната нормативна уредба показва системен подход на националния законодател за осигуряване на публичност и прозрачност при разработването и прилагането на публични политики. Посочените нормативни актове макар да уреждат отделни аспекти на публичността, не са насочени към създаване на цялостна правна уредба на лобизма. Направеният в самооценката анализ показва, че нормативното регулиране на лобизма (представителството на интереси) е извън предмета на изброените по-горе нормативни актове. В тях той не е дефиниран, нито са уредени условията, при които се осъществява, и изискванията към тази дейност. Ето защо е констатирана необходимост от предприемане на последващи действия, които да осигурят съответствие с Препоръката по същество, като е възприето виждането, че трябва да бъде изработен самостоятелен нормативен акт. Така ще се осигури цялостна и единна уредба на обществените отношения, свързани с лобирането и ще се избегне се трудно преодолимият проблем с намиране на систематичното място на новата обща уредба, която трябва да бъде създадена, наред със съществуващите правила относно публичността на актовете на държавната и местната власт, които се съдържат в Закона за нормативните актове, Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, Закона за местното самоуправление и местната администрация, Административно процесуалния кодекс. Като се оценява тяхната важност и практическа полезност, се предвижда да бъде приложен методът на препращане към тях. В изпълнение на поетия ангажимент в процеса по присъединяване към ОИСР за осигуряване на съответствие на националното законодателство с Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379) и в изпълнение на мярка „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ (Q4/2023), стълб „Справедлива България“, компонент „Бизнес среда“, от Националния план за възстановяване и устойчивост (одобрен с Решение № 203 от 7 април 2022 г. на Министерския съвет) в рамките на работна група в Министерството на правосъдието е изготвен проект на Концепция за регулиране на лобистките дейности. Проектът на Концепция за регулиране на лобистките дейности в Република България е публикуван за обществени консултации на интернет страницата на Министерството на правосъдието и на Портала за обществени консултации за периода 17.11.2023 г. – 18.12.2023 г. В 8 хода на обсъждането са проведени консултации с ЕК и ОИСР с цел идентифициране на подход за регулиране на лобистките дейности, съобразен с националния контекст. Проектът на Концепция е утвърден от министъра на правосъдието през м. юли 2024 г., като се цели да се дефинира предметният обхват на обществените отношения в областта на лобирането и те да бъдат уредени трайно и прозрачно с установени правила. Със заповед на министъра на правосъдието съставът на работната група е актуализиран, а дейността – фокусирана върху подготовката на законопроект, с който да бъде намерен балансиран подход, отговарящ както на препоръките на ОИСР и ЕК, така и на постъпилите становища. 1.1. Кратко опишете проблема/проблемите и причините за неговото/тяхното възникване. По възможност посочете числови стойности. 1.2. Посочете възможно ли е проблемът да се реши в рамките на съществуващото законодателство чрез промяна в организацията на работа и/или чрез въвеждане на нови технологични възможности (например съвместни инспекции между няколко органа и др.). 1.3. Посочете защо действащата нормативна рамка не позволява решаване на проблема/проблемите. 1.4. Посочете задължителните действия, които произтичат от нормативни актове от по-висока степен или от такива от правото на ЕС. 1.5. Посочете дали са извършени последващи оценки на нормативния акт или анализи за изпълнението на политиката и какви са резултатите от тях? 1.2. Цели: Обща цел: Създаване на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси. Конкретна цел 1: Укрепване на общественото доверие към публичната власт. Оперативна цел 1: Осигуряване на стандарти и процедури, които гарантират прозрачност и отчетност при вземането на решения. Конкретна цел 2: Подобряване качеството на публичната среда. Оперативна цел 2.1.: Подобряване на качеството на регулиране на обществените отношения посредством нормативни и общи административни актове. Оперативна цел 2.2.: Стимулиране на активно участие на гражданите и бизнеса по всички теми на публичния дневен ред. Както общата, така и конкретните, и оперативните цели следва да бъдат постигнати в рамките на пет години от влизане в сила на законодателните изменения. С оглед на спецификите на предмета на регулиране (приемане на нормативни и общи административни актове) не е възможно да се предвидят конкретни статистически показатели. Посочете определените цели за решаване на проблема/проблемите, по възможно най-конкретен и измерим начин, включително индикативен график за тяхното постигане. Целите е необходимо да са насочени към решаването на проблема/проблемите и да съответстват на действащите стратегически документи. 1.3. Варианти за действие: 1.3.1. По проблем 1: „Липса на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България, която да отчита водещите тенденции и наличните добри практики за регламентиране на 9 прозрачността и публичността на лобирането като една от демократичните форми за представителство и постигане на правомерни обществени, групови и частни интереси.“ Вариант „Без действие“: При вариант „Без действие“ ще се запази съществуващото положение. Няма да бъдат изпълнени поетите от страната ангажименти: - в процеса по присъединяване към ОИСР за осигуряване на съответствие на националното законодателство с Препоръка на Съвета относно принципите за прозрачност и почтеност в лобирането (OECD/LEGAL/0379); - за изпълнение на мярка „Влизане в сила на законодателни мерки за регулиране на лобистки дейности“ (Q4/2023), стълб „Справедлива България“, компонент „Бизнес среда“, от Националния план за възстановяване и устойчивост (одобрен с Решение № 203 от 7 април 2022 г. на Министерския съвет; - препоръките на Европейската комисия в докладите относно върховенството на закона; Липсата на съвременна правна рамка на лобистката дейност в България ще позволи представителството на интереси да се извършва при неравнопоставени условия и по непрозрачен начин. Липсата на ясни правила за прозрачност на лобистката дейност ще препятства равнопоставената конкуренция на интереси в обществения живот и ще отнеме възможността по законен начин да се осъществяват контактите между представителите на публичната власт и заинтересованите страни по повод теми от техен интерес. Няма да се осъществи проследимост на процеса по вземане на решения и няма да се препятстват нередностите във взаимодействието между гражданите и бизнеса, от една страна, и представителите на публичната власт, от друга. Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“: Вариантът се състои в приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението. Уредбата на представителството на интереси има за цел да го легитимира, като създаде правила за осъществяване на взаимодействие между заинтересованите граждани и организации и институциите по повод на техни решения и конкретни политики. Основна отлика между прозрачното, регулирано представителство на интереси по смисъла на настоящия законопроект и нелегитимното представителство на интереси или представителство на интереси при неравнопоставени условия е в публичността на аргументацията, проследимостта на контактите между представителите на интереси и представителите на публичната власт, видимостта на действителните аргументи и основания за взетите решения. Очертаните характеристики на отношенията в сферата на лобирането показват необходимост същите да бъдат уредени трайно посредством нормативни правила. Цялостното и прецизно уреждане на тези въпроси ще внесе повече прозрачност и отчетност в дейността на държавните органи и органите на местното самоуправление при осъществяване на правомощията им, ще очертае ясно границата между лобирането като допустима дейност, подчинена на установен от законодателя регламент и преследваща легитимна цел, и ще го разграничи от недопустимите 11 корупционни практики, санкционирани от закона и тежко увреждащи обществения интерес. За да се преодолее съществуващата негативна нагласа към думата „лобизъм“, в законопроекта като синоним се използва изразът „представителство на интереси“. С приемането на закона ще се постигне повишено доверие в процесите по формулиране политики чрез осигурена прозрачност в процеса на вземане на решения. Вариант 2 „Предприемане на организационни мерки“: Приемането на различни методологически или практически инструменти, които нямат правнообвързащ характер, не може да доведе до разрешаване на идентифицираните проблеми при едновременно постигане на поставените цели. При него не се стига до нормативна промяна, а се предлагат действия, обезпечаващи тяхното пълноценно прилагане. 11 Вж. Цакова, Ивка. Лобизмът (цикъл лекции). С.: Издателство „Дамян Яков“, 2010 г. 10 Очертаните характеристики на отношенията в сферата на лобирането показват необходимост същите да бъдат уредени трайно посредством нормативни правила, които да регламентират понятията в тази сфера на обществените отношения, правата и задълженията на участниците в правоотношенията по представителството на интереси. Вариант 2 очевидно не е приемлив, тъй като очевидно няма да постигне целения резултат. Посочете изследваните варианти, включително алтернативи на предприемането на нормативна промяна. 2. Препоръчителен вариант 2.1. По проблем 1: Вариант 1 „Приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението“: Описание: Вариантът се състои в приемане на Закон за прозрачност и почтеност в управлението. Уредбата на представителството на интереси има за цел да го легитимира, като създаде правила за осъществяване на взаимодействие между заинтересованите граждани и организации и институциите по повод на техни решения и конкретни политики. Основна отлика между прозрачното, регулирано представителство на интереси по смисъла на настоящия законопроект и нелегитимното представителство на интереси или представителство на интереси при неравнопоставени условия е в публичността на аргументацията, проследимостта на контактите между представителите на интереси и представителите на публичната власт, видимостта на действителните аргументи и основания за взетите решения. Очертаните характеристики на отношенията в сферата на лобирането показват необходимост същите да бъдат уредени трайно посредством нормативни правила. Цялостното и прецизно уреждане на тези въпроси ще внесе повече прозрачност и отчетност в дейността на държавните органи и органите на местното самоуправление при осъществяване на правомощията им, ще очертае ясно границата между лобирането като допустима дейност, подчинена на установен от законодателя регламент и преследваща легитимна цел, и ще го разграничи от недопустимите корупционни практики, санкционирани от закона и тежко увреждащи обществения интерес. За да се преодолее съществуващата негативна нагласа към думата „лобизъм“, в законопроекта като синоним се използва изразът „представителство на интереси“. С приемането на закона ще се постигне повишено доверие в процесите по формулиране политики чрез осигурена прозрачност в процеса на вземане на решения. Положителни (икономически/социални/икономически) въздействия в тригодишна перспектива: При избиране на Вариант 1 ще се наблюдават следните положителни въздействия: - цялостното и прецизно уреждане на тези въпроси ще внесе повече прозрачност и отчетност в дейността на държавните органи и органите на местното самоуправление при осъществяване на правомощията им; - ще се очертае ясно границата между лобирането като допустима дейност, подчинена на установен от законодателя регламент и преследваща легитимна цел; - ще се разграничи лобизмът от недопустимите корупционни практики, санкционирани от закона и тежко увреждащи обществения интерес. Опишете накратко най-важните парични и непарични изрази на положителните въздействия, включително върху всяка заинтересована страна/група заинтересовани страни. Отрицателни (икономически/социални/икономически) въздействия в тригодишна перспектива: Не са идентифицирани отрицателни икономически и социални въздействия. 11 Специфични въздействия в тригодишна перспектива: - Въздействия върху малките и средните предприятия: Препоръчаният вариант не оказва въздействие върху малките и средните предприятия, тъй като не води до нови разходи по изпълнението на нормативните изисквания, по-строго регулиране на икономическите сектори, както и не ограничава или забранява пускането на продукти на пазара. - Административна тежест: Административните разходи (административна тежест) се определят като разходите, наложени на предприятията, гражданския сектор, публичните власти и гражданите за спазване на юридическо задължение да предоставят информация на публичните власти или на частни лица за тяхната дейност или производства. Задължението за предоставяне на информация се тълкува в широк смисъл и включва необходимите декларации, отчети, уведомления, регистрации, извършването на мониторинг и оценка. В някои случаи изисканата информация трябва да бъде прехвърлена към публични власти или частни лица, а в други е достатъчно да бъде налична при задължените лица и да бъде предоставена при проверка или при поискване. За да бъде изчислена административната тежест е необходимо да се набави информация за броя на задължените субекти, средна заплата на служителите, от които се очаква да се извърши съответното действие, както и за нормативно установената честота на извършване на действието на годишна база. По отношение на препоръчителния вариант за действие, разглеждани във връзка с оценяваната политика за приемане на проекта на Закон за прозрачност и почтеност в управлението към момента наличната информация за изчисляваната тежест за заинтересованите страни е следната: Предложеният проект на акт ще окаже въздействие върху държавния бюджет. За осигуряване на прозрачност в процеса на вземане на решения със законопроекта е предвидено създаването на Регистър за прозрачност. В съответствие с чл. 4а, ал. 1 и 2 от Закона за електронното управление Регистърът за прозрачност е структурирана база данни в електронна форма, съдържаща обстоятелствата, вписани по силата на този закон. Предвидено е редът за вписване, заличаване и удостоверяване на факти и обстоятелства в регистъра да се определя в наредба, издадена от министъра на правосъдието след съгласуване със Сметната палата. В регистъра се посочват ограничени по обем данни за самите лица, за кръга на интереси, които представляват, дали са ангажирани от друг. Юридическите лица предоставят информация и за броя на лицата, които работят за тях като представители на интереси. Вписват се и отделните проекти, по които работи съответният представител на интереси, с кого влиза в комуникация, като не се посочва всеки контакт, а само общият им брой. Регистърът ще осигурява възможност за извършване на справки. Със законопроекта като подходящ орган, към който да бъде създаден регистърът за прозрачност, е предвидена Сметната палата, а на нейния председател са възложени функции по контрол на лицата, занимаващи се с представителство на интереси. За нарушение на задълженията, свързани с вписване в регистъра, са предвидени административни наказания, които ще се налагат от председателя на Сметната палата или определени от него длъжностни лица. Като се отчита, че уредбата на представителството на интереси е напълно нова за нашето общество и е необходимо време за нейното осмисляне и 12 приемане, е предвидено, че през първата година от прилагане на закона няма да бъдат налагани предвидените в него санкции. При определянето на размера на санкциите е взет предвид чл. 12 от Закона за административните нарушения и наказания, съгласно който административните наказания се налагат с цел да се предупреди и превъзпита нарушителят към спазване на установения правен ред и се въздейства възпитателно и предупредително върху останалите граждани. Видно от сравнителноправно проучване на законодателството на държави с функционираща нормативна уредба на лобизма, санкциите в тях варират в широки граници: 13 Държава Размер на санкция (минимум и максимум) за различните видове административни нарушения Германия € 20 000 – € 50 000 Австрия € 20 000 – € 60 000 Литва € 1000 – € 4000 Хърватия € 500 – € 3000 Словения € 400 – € 4000 Избраните в предложения законопроект икономическо развитие на държавата, както и на за Република България нормативна уредба. Като се разчита главно на тази функция на представителство на интереси е напълно нова за нейното осмисляне и приемане, е предвидено, закона няма да бъдат налагани предвидените в Съгласно данни, предоставени от Сметната е необходимо да се осигури финансиране за: 1. Изграждане и поддържане на Регистъра – през първата година - 200 000 лв. за поддръжка; - през следващите години - по 50 000 лв. на 2. Повишаване на щатната численост администратори на системата – 1 бр., контрол на интереси – 19 бр. Разчетите са направени за 20 бройки, планиран е 20 % прослужено време и осигурителни определения размер. Разходите, необходими за изплащане осигурителни вноски, са по 1 036 800 лв. на година. 3. Обучение на наетите 20 бр. служители 4. Обособяване, оборудване и поддръжка - през първата година - 40 000 лв. за закупуване оборудване и 20 000 лв. за консумативи; - през следващите години - по 20 000 лв. на размери на санкции съответстват на степента обстоятелството, че става въпрос за изцяло нова на санкциите и като се отчита, че уредбата за нашето общество и е необходимо време че през първата година от прилагане него санкции. палата, за прилагане на новата правна уредба за прозрачност изграждане на регистъра и 50 000 лв. за неговата година за неговата поддръжка. на Сметната палата с 20 щатни бройки лицата, занимаващи се с представителство като е предвидена 3 000 лв. работна заплата, вноски за работодателя в нормативно на възнагражденията и свързаните с тях – по 20 000 лв. на година; на работни места на компютри, 20 000 лв. за обзавеждане година за консумативи. на на – на и Общо необходимите средства са: За първата година: Разходи 1 386 800 лв. Текущи разходи 1 146 800 лв. в т. ч. персонал 1 036 800 лв. Капиталови разходи 240 000 лв. За всяка следваща година: Разходи 1 126 800 лв. Текущи разходи 1 126 800 лв. в т. ч. персонал 1 036 800 лв. На тази основа се определя, че за реализиране на разглежданите варианти в обхвата на тази оценка се идентифицират въздействия, водещи до увеличаване на административната тежест. В хода на обществените консултации и обсъждане на предложения законопроект ще бъде направена допълнителна преценка на административната тежест въз основа на получената допълнителна информация от заинтересованите страни и от органите, с ангажименти в процеса. Посочете промяната в административната тежест за заинтересованите страни. Посочете дали се създават нови регулаторни режими или регистри, както и дали се засягат съществуващи регулаторни режими и регистри. Посочете дали предложението надхвърля минималните изисквания за административна тежест на ЕС. Потенциални рискове от прилагането на препоръчителния вариант: Липсват идентифицирани значителни рискове, които могат да бъдат свързани с въвеждането на препоръчителния вариант. Посочете възможните рискове от прилагането на препоръчителния вариант, които са различни от отрицателните въздействия, например възникване на съдебни спорове и др. 3. Разходи и ползи от вариантите за действие Варианти за Общи годишни разходи Общи годишни ползи действие: По отношение на вариантите за Препоръчителният вариант действие, разглеждани във връзка с предвижда създаване на регистър за оценяваната политика за приемане на прозрачност към Сметната палата. проекта на Закон за прозрачност и Ползите в макроикономически Препоръчителен почтеност в управлението, към аспект за България при вариант: Вариант момента наличната информация за ефективното изпълнение на „Приемане на Закон изчисляваната тежест за изискванията на законопроекта за прозрачност и заинтересованите страни е следната: биха били съществени. почтеност в Предложеният проект на акт ще Предлаганата регулация е свързана управлението“ окаже въздействие върху държавния с ограничаване на корупционни бюджет. практики, което от своя страна ще За осигуряване на прозрачност в доведе до подобряването на процеса на вземане на решения със икономическата стабилност и законопроекта е предвидено инвестиционния климат в страната. 14 3.1. По проблем 1: създаването на Регистър за В този смисъл чрез намаляване на прозрачност. случаите, свързани с корупция, ще В регистъра се посочват ограничени бъде постигнато по-високо ниво на по обем данни са самите лица, за доверие в институциите както от кръга на интереси, които страна на гражданското общество, представляват, дали са ангажирани от така и на бизнеса. друг. Юридическите лица При препоръчителния вариант ще предоставят информация и за броя на се наблюдават следните лицата, които работят за тях като положителни въздействия: представители на интереси. - цялостното и прецизно Вписват се и отделните проекти, по уреждане на тези въпроси ще внесе които работи съответният повече прозрачност и отчетност в представител на интереси, с кого дейността на държавните органи и влиза в комуникация, като не се органите на местното посочва всеки контакт, а само общият самоуправление при им брой. осъществяване на правомощията Регистърът ще осигурява възможност им; за извършване на справки. - ще се очертае ясно Със законопроекта като подходящ границата между лобирането като орган, към който да бъде създаден допустима дейност, подчинена на регистърът за прозрачност, е установен от законодателя предвидена Сметната палата, а на регламент и преследваща нейния председател са възложени легитимна цел; функции по контрол на лицата, - ще се разграничи занимаващи се с представителство на лобирането от недопустимите интереси. корупционни практики, За прилагане на новата правна уредба санкционирани от закона и тежко е необходимо да се осигури увреждащи обществения интерес; финансиране за: - ще бъде укрепено 1. Изграждане и поддържане на общественото доверие към Регистъра за прозрачност публичната власт; – през първата година - 200 000 лв. за - ще бъде подобрено изграждане на регистъра и 50 000 лв. качеството на публичната среда. за неговата поддръжка; - през следващите години - по 50 000 лв. на година за неговата поддръжка. 2. Повишаване на щатната численост на Сметната палата с 20 щатни бройки –администратори на системата – 1 бр., контрол на лицата, занимаващи се с представителство на интереси – 19 бр. Разчетите са направени за 20 бройки, като е предвидена 3 000 лв. работна заплата, планиран е 20 % прослужено време и осигурителни вноски за работодателя в нормативно определения размер. Разходите, необходими за изплащане на възнагражденията и свързаните с тях осигурителни вноски, са по 1 036 800 лв. на година. 15 3. Обучение на наетите 20 бр. служители – по 20 000 лв. на година; 4. Обособяване, оборудване и поддръжка на работни места - през първата година - 40 000 лв. за закупуване на компютри, 20 000 лв. за обзавеждане и оборудване и 20 000 лв. за консумативи; - през следващите години - по 20 000 лв. на година за консумативи. Общо необходимите средства са: За първата година: Разходи 1 386 800 лв. Текущи разходи 1 146 800 лв. в т. ч. персонал 1 036 800 лв. Капиталови разходи 240 000 лв. За всяка следваща година: Разходи 1 126 800 лв. Текущи разходи 1 126 800 лв. в т. ч. персонал 1 036 800 лв. Не са идентифицирани общи Вариант 0 „Без Не е приложимо. годишни ползи. действие“ Вариант Не са идентифицирани общи „Предприемане на Не е приложимо. годишни ползи. организационни мерки“ Опишете качествено и количествено всички значителни разходи и ползи на годишна база и коя от заинтересованите страни ще ги понесе. Използвайте приблизителни цифри и диапазони, включително парични разходи (в лв.). 4. Проведени консултации Консултации: Проектът на Концепция за регулиране на лобистките дейности в Република България е публикуван за обществени консултации на интернет страницата на Министерството на правосъдието и на Портала за обществени консултации за периода 17.11.2023 г. – 18.12.2023 г. В хода на обсъждането са проведени консултации с ЕК и ОИСР с цел идентифициране на подход за регулиране на лобистките дейности, съобразен с националния контекст. В изпълнение на Закона за нормативните актове, Наредбата за обхвата и методологията за извършване на оценка на въздействието на МС и Ръководството за извършване на предварителна оценка на въздействието на МС от 2019 г., Министерството на правосъдието на