Раздел 4.2 ФИСКАЛНИ ПРАВИЛА И ОГРАНИЧЕНИЯ

4.2. ФИСКАЛНИ ПРАВИЛА И ОГРАНИЧЕНИЯ С приемането на Закона за публичните финанси и Закона за Фискален съвет и автоматични корективни механизми България въведе европейските изисквания за засилване и укрепване на икономическото управление в ЕС. Наличието на законова рамка, определяща бюджетните правила, ограниченията и процедурите за действие при наличие на отклонения от заложените цели за даден показател, е предпоставка за повишаване на предсказуемостта на провежданата фискална политика, за спазването на бюджетната и финансова дисциплина и за гарантиране устойчивостта на публичните финанси.

137

VIII. АКТУАЛИЗИРАНА СРЕДНОСРОЧНА БЮДЖЕТНА ПРОГНОЗА ЗА ПЕРИОДА 2018–2020 Г.

Заложените в ЗПФ фискални правила целят дефинирането на ясни и прозрачни ограничения върху фискалната политика в дългосрочен план, изразяващи се в налагането на числови ограничения върху основни бюджетни агрегати. Правилата бяха разработени при съобразяване с международно приетите дефиниции и критерии, както и с изискванията за съгласуване на националното фискално планиране с превантивната и корективната част на Пакта за стабилност и растеж на ЕС.

Концентрирането на фискалните правила и тяхната трайна уредба в рамките на ЗПФ оказва положително влияние с това, че гарантира тяхната дългосрочна устойчивост, обвързва разработването на фискалната политика с извършването на комплексна оценка за тяхното прилагане и създава предпоставки за спазване на бюджетната дисциплина на всички нива на управление на публичните финанси.

Фискалните правила и ограничения обхващат както показатели по националната методология – за бюджетното салдо и разходите по консолидираната фискална програма (на касова основа) и за държавния дълг, така и показатели за сектор „Държавно управление“ (за някои правила – и за съответните му подсектори) – за средносрочната бюджетна цел за структурния дефицит, за бюджетното салдо и за консолидирания дълг за сектор „Държавно управление“. Конструкцията от три групи фискални правила – балансови, дългови и разходни, спомага за отразяване на влиянието на политиките върху параметрите на ключови бюджетни показатели, относими за сектор „Държавно управление“ и за съответните му подсектори, а също така за консолидираната фискална програма, в т.ч. и за местно ниво (общини/общински бюджети). Правилата са доразвити чрез включването на конкретни разпоредби за случаите на отклонение от целта/ограничението и съответните корективни механизми и мерки за връщане към целта или определеното с правилото ограничение.

Наличието на фискални правила и ограничения, които да индикират състоянието на публичните финанси, е механизъм за превенция на неблагоприятни фискални тенденции и за вземането на навременни и адекватни решения, включително базирани на мненията и препоръките на Фискалния съвет, който след конституирането му в края на 2015 г. се включи със своята експертиза и при съгласуването на основните бюджетни документи в рамките на бюджетната процедура за 2017 г., съответно и при разработването на рамката на Бюджет 2018.

На база на извършен преглед на прилагането на ЗПФ и след задълбочен анализ и идентифицирана необходимост от регулиране на обществените отношения за гарантиране на устойчивостта на общинските финанси Народното събрание прие Закон за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси (обн., ДВ, бр. 43 от 2016 г.). Натрупаните редица проблеми при управлението на общинските финанси показаха невъзможност редица общини да се придържат към изискванията на приложимите за тях национални фискални правила, заложени в ЗПФ. Създаването на законова рамка като надежден инструмент за възстановяване на стабилността на бюджетната позиция на някои общини провокира уреждането на въпросите по идентифициране на общини с финансови затруднения, въвеждането на процедури за тяхното оздравяване и реализирането на план за финансово оздравяване.

В изпълнение на промените на ЗПФ бяха изготвени методически указания и утвърдени критерии за определяне на общини с финансови затруднения. Извършват се тримесечни анализи и се публикуват данните за финансовото състояние на общините и за общините в процедура по финансово оздравяване, като се прави оценка на показатели за финансова самостоятелност; показатели за финансова устойчивост и ефективност; други показатели, като спазването на фискалните правила; наличието към 138

ПЕРСПЕКТИВИ ЗА РАЗВИТИЕТО НА ПУБЛИЧНИТЕ ФИНАНСИ VIII.

края на годината на задължения за разходи по бюджета на общината, надвишаващи с 15 на сто от средногодишния размер на отчетените разходи за последните 4 години;

наличието към края на годината на поети ангажименти за разходи по бюджета на общината, надвишаващи с 50 на сто от средногодишния размер на отчетените разходи за последните четири години; наличието към края на годината на просрочени задължения по бюджета на общината, надвишаващи с 5 на сто отчетените за последната година разходи на общината; наличието на отрицателно бюджетно салдо по бюджета на общината за всяка от последните три години; наличие на осреднено равнище на събираемост за данъка върху недвижимите имоти и данъка върху превозните средства, което е под осреднената събираемост на двата данъка за всички общини, отчетена за последната година.

В резултат от прилагането на новата уредба в ЗПФ се наблюдава подобряване на събираемостта на местните приходи и на финансовите показатели на общините, като през 2016 г. намалява броят на общините, отговарящи на условията за откриване на процедура за финансово оздравяване спрямо 2015 г. Наблюдава се и тенденция за подобряване управлението на бюджетните средства от страна на редица общини – повече на брой през 2016 г. спрямо 2015 г.

Промените в ЗПФ, свързани с изпълнението и извършването на промени в показателите по съответните бюджети, освен че дадоха трайна уредба на тези механизми, така също допринесоха за по-голяма яснота при тяхното прилагане.

Измененията в ЗПФ наложиха и трайна уредба на отношенията, свързани с определянето на елементите на структурата на бюджетите в програмен формат, чрез регламентиране на класификация на областите на политики/функционалните области и бюджетните програми, за създаване на предпоставки за устойчива рамка на изпълняваните политики и бюджетни програми.

През 2016 г. стартира преглед на Европейската комисия за степента на транспониране на Директива на Съвета 2011/85/ЕС в националното законодателство на държавите- членки. В резултат от този преглед в Министерството на финансите бе получена предварителна информация за оценката на ЕК на база на резултатите от прегледа, в която е посочено, че за определени разпоредби на Закона за публичните финанси се изисква допълнително прецизиране. В отговор на тези предизвикателства бяха прецизирани и доразвити разпоредбите относно националните фискалните правила и процедури, които намериха място в разработения през тази година законопроект за изменение и допълнение на Закона за публичните финанси.

Важен момент от заложените промени в ЗПФ, свързани с транспониране изискванията на посочената по-горе директива, е покриването на европейските критерии за фискалните правила, изискващи последващи действия в случай на отклонение от определените ограничения. В отговор на това се въвеждат корективни механизми към правилото, ограничаващо годишния ръст на бюджетните разходи и към правилото за допустимия размер на разходите по консолидираната фискална програма. Включени са разпоредби за предприемане на действия при очаквано отклонение от правилата (определяне на допълнителни мерки със средносрочната бюджетна прогноза за постигане на допустимото съотношение през следващата година). Предвидено е и изключение от правилото за годишния ръст на разходите и когато средносрочната бюджетна цел е преизпълнена, което е допустимо съгласно Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета от 7 юли 1997 година за засилване на надзора върху състоянието на бюджета и на надзора и координацията на икономическите политики.

139

VIII. АКТУАЛИЗИРАНА СРЕДНОСРОЧНА БЮДЖЕТНА ПРОГНОЗА ЗА ПЕРИОДА 2018–2020 Г.

С промените се разширява обхватът на бюджетната рамка чрез включване в националните бюджетни документи на повече информация за сектор „Държавно управление“, като прогнозата за основни показатели за следващите три години се разработва на база на непроменени политики на правителството и съответно се разчитат и описват предвижданите нови политики с финансово въздействие – т.нар.

„дискреционни мерки“. От съществено значение е включването в средносрочната бюджетна прогноза на информация за условните задължения с потенциално значително въздействие върху сектор „Държавно управление“ като рисков фактор за стабилността на публичните финанси.

С цел повишаване на реалистичността и прозрачността на бюджета се въвежда изискване за извършване на съпоставка на прогнозата на Министерството на финансите за основни бюджетни показатели на сектор „Държавно управление“ с прогнозата на Европейската комисия за бюджетните перспективи на България.

Промените в Закона за публичните финанси в частта за общините касаят основно регламентиране на взаимоотношенията на общинския бюджет с държавния бюджет, като се обособят основните взаимоотношения, чиито размери по видове се приемат със ЗДБРБ и се доразвива уредбата относно други взаимоотношения с държавния бюджет.

Определят се и условията и редът за извършване на промени, както и органите, които са компетентни да ги извършат.

По отношение на общинските бюджети се усъвършенства и прецизира уредбата относно общините с финансови затруднения, като се въвеждат правила за елиминиране на рисковете за увеличаване на просрочените задължения на общините. Целта е оздравителните мерки да доведат до оптимизиране на разходите на общините и да се подобри и усъвършенства процедурата по финансово оздравяване на общините.

Законопроектът за изменение и допълнение на ЗПФ беше одобрен от Министерския съвет с Решение № 561 от 29 септември 2017 г. и приет на първо гласуване от Народното събрание на 13 октомври 2017 г. (обн. ДВ, бр. 91 от 14.11.2017 г.)